A seguito dell’emersione di divergenze interpretative e contrasti tra autorità giudiziarie in tema di modalità di applicazione, con riguardo al processo di esecuzione forzata, della sospensione dei termini in favore di soggetti vittima di estorsione e usura che abbiano presentato istanza per i benefici di cui alla l. n. 44/1999, le S.U. della Corte di cassazione hanno chiarito i rapporti tra la procedura esecutiva civile e la richiesta di sospensione del PM.

Con la sentenza n. 21854, depositata il 20 settembre 2017 (Presidente R. Rodorf – Estensore R. Frasca), difatti, a dirimere i contrasti giurisprudenziali sul punto, il supremo Collegio ha definitivamente affermato che il giudice dell'esecuzione, cui sia stato trasmesso il provvedimento del pubblico ministero di "sospensione dei termini" di una procedura esecutiva a carico del soggetto vittima di usura o estorsione bancaria con richiesta di beneficio di cui alla legge n. 44 del 1999, non può sindacare né la valutazione con cui il P.M. ha ritenuto sussistente il presupposto della predetta sospensione, né l'idoneità della procedura esecutiva ad incidere sull'efficacia dell'elargizione richiesta dall'interessato.

Meritano un breve cenno le oscillazioni tra giurisprudenza costituzionale e giurisprudenza di legittimità relative alla consistente diversità di visioni  in merito alla natura, alle premesse e agli effetti del provvedimento favorevole del procuratore della Repubblica ai sensi dell’art. 20, comma 7, legge n. 44/1999.

La Corte di Cassazione, con le sentenze n. 8940/2012 e n. 19464/2012, confrontandosi con la formulazione della norma antecedente alla riforma della legge n. 3/2012, aveva - dapprima - affermato che "spetta in via esclusiva all'autorità giudiziaria il potere di decidere in ordine alle istanze di sospensione dei procedimenti esecutivi promossi nei confronti delle vittime dell'usura, ai sensi dell'art. 20, comma 7, della legge 23 febbraio 1999, n. 44, trattandosi di potere prettamente giurisdizionale, proprio perché incide sul processo, così come affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 475 del 2005. Ne consegue l'assoluta mancanza di vincolatività ai pareri favorevoli, espressi dal Prefetto o dal presidente del Tribunale, sulla richiesta di sospensione relativa ad un'istanza di fallimento".

Tale posizione veniva rimarcata anche in relazione alla versione della norma, come novellata della legge n. 3/2012. La S.C., con sent. n. 3913/2016, difatti, dichiarava inammissibile il ricorso del pubblico ministero che aveva impugnato l’ordinanza di un G.E. che, a sua volta, aveva dichiarato inammissibile l'istanza di sospensione dei termini, dissentendo dal provvedimento favorevole emesso su detta istanza dal ricorrente ai sensi dell'art. 20, comma 7, legge n. 44/1999, tra l’altro, perché rivolto contro un atto che non ha natura di sentenza, impugnabile, come tale, ex art. 111 Cost., e perché proposto da un soggetto non legittimato (il P.M.), non parte del processo esecutivo.

In un'occasione piuttosto recente la Cassazione si è confrontata più particolarmente con il tema in esame, cristallizzato nel seguente quesito: "Qualora il P.M. abbia emesso un provvedimento favorevole alla sospensione delle esecuzioni a carico di un determinato soggetto, ex art. 20 comma 7 della legge n.44 del 1999 come modificato dalla legge n. 3 del 2012, il giudice dell'esecuzione deve limitarsi a prendere atto di esso e disporre la sospensione degli atti esecutivi in corso per la durata di 300 giorni, o, fermo restando che deve prendere atto della delibazione positiva da parte del p.m. dei requisiti di meritevolezza in capo al debitore istante per l'ammissione al beneficio della sospensione può legittimamente negare la sospensione dell'esecuzione qualora constati un fatto impeditivo che attiene alla sua sfera di giudizio (quale, come nella specie, che il debitore abbia già fruito di tale sospensione)?".

A chiare lettere, con la sentenza n. 8956/2016, veniva affermato  il principio secondo cui "in tema di sospensione delle procedure esecutive promosse nei confronti di vittima dell'usura, ai sensi dell'art. 20, comma 7, della l. n. 44 del 1999, come modif. dalla l. n. 3 del 2012, il giudice dell'esecuzione, pur dopo il provvedimento favorevole, avente carattere generale, emesso dal P.M. all'esito della verifica, di sua competenza, dei presupposti legittimanti l'ammissione dell'istante al beneficio, può sempre negare, con riguardo alla singola procedura esecutiva, la sospensione se ritenga assenti i presupposti rientranti nella propria sfera di controllo, quali la non coincidenza tra esecutato e soggetto ammesso a fruire dei benefici, ovvero la già ottenuta fruizione della sospensione per la medesima causa".

Ciò in considerazione del fatto che "alla modifica normativa del 2012 non consegue una totale abdicazione di ogni potere in ordine alla sospensione della singola procedura esecutiva da parte del giudice dell'esecuzione in favore del P.M.. Il presupposto per l'adozione di un provvedimento di sospensione dell'esecuzione ex art. 20 della legge n. 44 del 1999 è attualmente l'emissione di un provvedimento favorevole da parte del P.M. competente per le indagini in materia di usura o estorsione avviate da denuncia-querela della vittima (che presuppone che la vittima abbia richiesto l'ammissione ai benefici previsti dall'art. 20 della legge n. 44  del 1999 e che il p.m. sia favorevole a tale ammissione)".

Il supremo Collegio, poi, forniva preziose indicazioni per un utile inquadramento della natura e delle premesse del provvedimento favorevole del P.M., precisando: "non è un provvedimento di sospensione della singola esecuzione forzata, ma è un provvedimento giurisdizionale di carattere generale emesso dal P.M. nel suo ambito di competenza (ovvero che presuppone l verifica della avvenuta proposizione della richiesta di ammissione ai benefici, la presentazione della relativa denuncia e l'apertura del procedimento penale collegato alla possibilità che il richiedente sia stato danneggiato da attività estorsive o usurarie, e quindi la meritevolezza in capo all'istante dell'ammissione al beneficio)".

Ma le visioni differenti visioni tra le alte Corti sono state caratterizzate dai vari interventi operati dalla Corte costituzionale.

In particolare, da un lato, il Giudice delle Leggi, per escluder l’interferenza sulle prerogative giurisdizionali del giudice civile, ha riferito alla determinazione favorevole del pubblico ministero i caratteri di un provvedimento non definitivo, di natura non decisoria e non discrezionale (sentenza n. 192/2014), non espressione di attribuzioni costituzionali riconosciute al pubblico ministero, ai sensi dell'art. 112 Cost., non concernendo l'esercizio dell'azione penale, né l’attività di indagine ad essa finalizzata (ordinanza n. 296/2013).

Gli effetti delle moratorie previste dai primi quattro commi dell’art. 20, legge n. 44/1999, quindi potevano essere riferiti direttamente al provvedimento del pubblico ministero, di cui viene, almeno in parte, ridimensionata la portata accessoria e strumentale rispetto al riconoscimento a favore delle vittime dei benefici economici finali, semplificando l’ambito oggettivo della delibazione affidata all’organo inquirente. La sospensione dei termini, infatti, viene sostanzialmente collegata alla presenza della richiesta del beneficio economico finale, mentre al P.M. compete la mera verifica di riferibilità della comunicazione del prefetto (ex art. 20, comma 7-bis, legge n. 44/1999) alle indagini per delitti che hanno causato l'evento lesivo condizione dell'elargizione.

Di contro, nello spazio consentito dalla natura della ricordata pronuncia del 2014 della Corte Costituzionale, la S.C. di Cassazione ha riconosciuto nella determinazione del pubblico ministero ex art. 20, comma 7, legge n. 44/1999 un provvedimento giurisdizionale di carattere generale, con maggiori margini oggettivi di delibazione e, almeno in parte, di significato endo-procedimentale. Esso presuppone la verifica dell’avvenuta proposizione della richiesta di ammissione  ai benefici, della presentazione della relativa denuncia e dell'apertura del procedimento penale collegato alla possibilità che il richiedente sia stato danneggiato da attività estorsive o usurarie. In altre parole, non ne esorbita l’accertamento della meritevolezza in capo all'istante dell'ammissione al beneficio, quale «possibilità che il richiedente sia stato danneggiato da attività estorsive o usurarie» (sent. n. 8956/2016), presupponendo un'eccezionale verifica di nesso eziologico tra la difficoltà solutoria e la genesi criminale del debito, che sola giustifica agevolazioni e provvidenze alle vittime in un quadro di prevalenza dell'interesse pubblico alla protezione di ogni situazione debitoria, d'impresa o meno, incisa anche indirettamente da tali reati (sent. n. 22756//2012).

Ribaltando, infine, quanto affermato con la sentenza. n. 1496 del 2007, giungiamo alla decisione in commento.

La chiarificatrice esegesi operata dal supremo Collegio è estremamente illuminata e netta, tanto da impedire interpretazioni alternative del palese contenuto dell’art. 20, comma 7 della legge citata in relazione all'affermato carattere vincolante (per il G.E.) del provvedimento emesso in virtù di tale disposizione.

Con la sentenza in esame, infatti, la Suprema Corte ha affermato che “il giudice dell’esecuzione cui sia stato trasmesso il provvedimento del pubblico ministero che, sulla base dell’elenco fornito dal prefetto, dispone la “sospensione dei termini” di una procedura esecutiva a carico del soggetto che ha chiesto l’elargizione di cui alla legge n. 44 del 1999, non può sindacare né la valutazione con cui il pubblico ministero ha ritenuto sussistente il presupposto della provvidenza sospensiva, né l’idoneità della procedura esecutiva ad incidere sull’efficacia dell’elargizione richiesta dall’interessato. Spetta invece al giudice dell’esecuzione sia il controllo della riconducibilità del provvedimento del pubblico ministero alla norma sopra citata, sia l’accertamento che esso riguarda uno o più processi esecutivi pendenti dinanzi al suo ufficio, sia la verifica che nel processo esecutivo in corso o da iniziare decorra un termine in ordine al quale il provvedimento di sospensione possa dispiegare i suoi effetti”.

L'intervento nomofilattico, per giungere alla formulazione di tale principio ed in considerazione del delicato problema di coordinamento fra valutazioni commesse dalla legge a distinte autorità giurisdizionali (che ha richiesto più decisioni da parte della Corte costituzionale), ha, in primo luogo, distinto ontologicamente la lettera della norma citata come formulata in epoca precedente alla riforma operata dalla Legge n. 3 del 2012 da quella successiva alla predetta novella.

La differenza tra le due formulazioni non è trascurabile, considerato che riguarda - come detto - il principio della separazione dei poteri, valore cardine del nostro ordinamento.

Ante riforma, difatti, per la concessione della sospensione dei termini ai sensi della legge n. 44/99, era necessario il parere "favorevole" (vincolante) del Prefetto, espressione del potere amministrativo: il Giudice dell’Esecuzione, nel proprio ambito di azione, doveva quindi adeguarsi al parere vincolante di un Organo rappresentativo del potere amministrativo.

Ritenendo che vi fosse violazione dei principi costituzionali a tutela dell’indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale (venendo ad essere investito il prefetto del potere di decidere sulle istanze di sospensione dei processi esecutivi promossi nei confronti delle vittime dell’usura, potere  giurisdizionale spettante in via esclusiva all’autorità giudiziaria), il Giudice delle Leggi (sent. n. 457/2005) operò l'ablazione del termine "favorevole" e precisò, in tal modo, il solo carattere consultivo dell'attività del prefetto restituendo al G.E. il potere decisorio.

La disciplina della L. n. 44 del 1999, art. 20, comma 7, è stata sostituita dalla legge n. 3 del 2012, art. 2, comma 1, che ha anche introdotto i commi 7 bis e 7 ter.

L’attuale testo del comma 7 prevede che: “le sospensioni dei termini di cui ai commi 1, 3 e 4 e la proroga di cui al comma 2 hanno effetto a seguito del provvedimento favorevole del Procuratore della Repubblica competente per le indagini in ordine ai delitti che hanno causato l’evento lesivo di cui all’art. 3, comma 1. In presenza di più procedimenti penali che riguardano la medesima parte offesa, anche ai fini delle sospensioni e della proroga anzidette, è competente il procuratore della Repubblica del procedimento iniziato anteriormente”.

Il successivo comma 7 bis, stabilisce che: “il prefetto, ricevuta la richiesta di elargizione di cui agli artt. 3, 5, 6 e 8, compila l’elenco delle procedure esecutive in corso a carico del richiedente e informa senza ritardo il procuratore della Repubblica competente, che trasmette il provvedimento al giudice, o ai giudici, dell’esecuzione entro sette giorni dalla comunicazione del prefetto”.

La novità riguarda l’eliminazione dell’intervento (come effetto dell'indicata sentenza della Consulta) del prefetto e la sua sostituzione con un atto del Procuratore della Repubblica, che è qualificato, però, non più come “parere” bensì come “provvedimento favorevole”.

Quindi, ora, la sospensione viene disposta su provvedimento favorevole del Procuratore della Repubblica competente per le indagini sul reato di usura od estorsione: ad incidere sulle procedure esecutive in corso, è - cioè - un organo che è espressione del medesimo potere rappresentato dal Giudice dell'esecuzione, quello giudiziario.

Ma anche questa seconda riformulazione della norma, ha dato luogo ad un dibattito circa l’ingerenza di un altro soggetto nel processo decisionale del giudice dell’esecuzione.

Si deve sottolineare però come l’interferenza del P.M. non deve essere assolutamente considerata una compressione del potere del giudice dell’esecuzione.

Ed infatti, tanto non avverrebbe se si tenesse in debita considerazione la circostanza che sinora è stato completamente travisato il carattere temporaneo e non decisorio del provvedimento di sospensione adottato dal Pubblico Ministero ex art. 20, comma 7 della Legge n. 44/1999.

Va, a questo punto, segnalato che, con la sentenza n. 192/2014, la Consulta ha sottolineato il carattere non discrezionale del provvedimento del Pubblico Ministero che resta, in ogni caso, connesso alla presentazione dell’istanza di accesso al Fondo per le vittime di usura ed estorsione, e pertanto, prima ancora rispetto al momento in cui vengono disposte le necessarie ed indifferibili indagini preliminari sul caso specifico posto al suo vaglio. In pratica In pratica, secondo la Consulta, il potere del Pubblico Ministero è finalizzato ad accertare la correlazione fra la posizione del richiedente l’elargizione e l’indagine per i delitti e ciò ben si comprende, perché la misura sospensiva è previsto debba operare in pendenza della richiesta di elargizione e, dunque, in funzione della assicurazione del suo scopo.

È rilevante che la Corte di cassazione abbia precisato che l’intervento del P.M., in questo caso, non è espressione di un potere amministrativo: sebbene diretto a determinare una incidenza sul processo civile di cognizione o di esecuzione, non può essere considerato "espressione di un potere del P.M. di ingerirsi ella tutela giurisdizionale civile ad instar di quanto prevedono gli artt. 70 e 71 c.p.c., cioè, per ciò che attiene specificamente alle sospensioni dei termini in materia esecutiva, come se esso gli fosse attribuito tramite la previsione della trasmissione del suo provvedimento favorevole al giudice, o ai giudici, dell’esecuzione, di cui parla l’art. 7 bis" dell’art. 20 della L. n. 44/1999.

Il fatto che il P.M. venga sollecitato ad emettere un provvedimento in quanto “competente per le indagini in ordine ai delitti che hanno causato l’evento lesivo di cui all’art. 3, comma 1”, come recita il comma 7 di quella norma, ancorando l’attività provvedimentale a quella competenza implica necessariamente che esso sia espressione proprio di quella competenza e, dunque, non esservi dubbio che il P.M. agisca, nell’adozione del provvedimento, nello svolgimento delle sue funzioni inerenti alla giurisdizione penale (relative, nel caso di specie, alle indagini sui suddetti delitti).

Ne consegue che sembrerebbe del tutto "contraddittorio ipotizzare che, quando il provvedimento del P.M. venga rimesso al Giudice dell’esecuzione, esso possa essere messo in discussione quanto alla valutazione della ricorrenza delle condizioni della spettanza del beneficio della sospensione, e tanto non deve stupire in quanto tale indiscutibilità discende dalla natura giurisdizionale del provvedimento stesso e dalla collocazione della sua adozione" e, pertanto, del relativo potere al di fuori della giurisdizione esercitata dal giudice dell’esecuzione.

L’assenza di una previsione espressa di un potere di controllo del giudice dell’esecuzione va intesa, secondo il supremo Collegio, come espressione della volontà del legislatore.

Le S.U. della Corte, condividendo l’esegesi della Consulta, quindi, concludono ne senso che, quando viene trasmesso il provvedimento del P.M. con cui (sulla base dell’elenco fornito dal Prefetto) viene disposta la sospensione dei termini di una procedura esecutiva a carico del soggetto che ha chiesto l’elargizione di cui alla L. n. 44/1999, il G.E. non può sindacare né la valutazione con cui il P.M. nell’ambito delle indagini di sua competenza ha ritenuto sussistente il verificarsi del presupposto della provvidenza sospensiva, né la valutazione conseguente dell’idoneità della procedura esecutiva ad incidere sull’efficacia dell’elargizione richiesta dall’interessato.

Il ragionamento del supremo Collegio termina con l'individuazione delle modalità e dei contenuti del dovere di provvedere del G.E., una volta ricevuto il provvedimento del P.M..

Naturalmente, il giudice dell’esecuzione ha il potere di accertare se la fattispecie si sia verificata, e, pertanto, è competente ad individuare se ciò che gli è pervenuto è, prima di tutto, riconducibile alla fattispecie di cui al comma 7 ed al comma 7-bis dell’art. 20 citato e se il provvedimento riguarda uno o più processi esecutivi pendenti dinanzi al suo ufficio.

Sarà altresì compito del giudice dell’esecuzione rilevare che l’assunto del P.M. è sbagliato nel caso in cui il processo esecutivo a carico del beneficiario è errato ovvero inesistente (perché non esiste un processo esecutivo a carico dello stesso, perché esso è cessato, perché non vi è coinvolto come soggetto esecutato).

Ancora, compete alla valutazione del giudice dell’esecuzione anche l'accertamento sulla ricorrenza dell'oggetto del provvedimento del pubblico ministero, cioè se è in corso o debba iniziare a decorrere un termine all’interno del processo esecutivo in ordine al quale il provvedimento possa dispiegare i suoi effetti.

Dovendo adottare un provvedimento riguardo al processo esecutivo, il G.E. deve stimolare il contraddittorio delle parti e sentirle prima di provvedere.

Naturalmente il provvedimento del giudice dell’esecuzione potrà essere assoggettato al mezzo di tutela ordinario contro i provvedimenti sul quomodo dell’esecuzione, ossia all’opposizione agli atti esecutivi ed il giudice dell’opposizione incontrerà nei suoi poteri gli stessi limiti di valutazione che ha il giudice dell’esecuzione.