NOTE SULLE PROPOSTE DI RIFORMA DEL PROCESSO ESECUTIVO NEL D.D.L. DELEGA APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI IL 5 DICEMBRE 2019  

D.d.l. delega approvato dal Consiglio dei ministri il 5 dicembre 2019 «Per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie»
NOTE SULLE PROPOSTE DI RIFORMA DEL PROCESSO ESECUTIVO NEL D.D.L. DELEGA APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI IL 5 DICEMBRE 2019   

Sommario:

Le proposte di riforma del processo esecutivo
La notifica e il deposito della iscrizione a ruolo nell’espropriazione presso terzi
L’autorizzazione al  debitore a vendere direttamente l’immobile

 

1.- Il disegno di legge delega approvato dal Consiglio dei ministri il 5 dicembre 2019, all’art. 8, contiene due proposte relative al processo di esecuzione.

La prima attribuisce al legislatore delegato il compito di prevedere «che il creditore, entro la data dell’udienza di comparizione indicata nell’atto di pignoramento, notifichi al debitore e al terzo l’avviso di avvenuta iscrizione a ruolo e depositi l’avviso notificato nel fascicolo dell’esecuzione». Stabilisce altresì «che la mancata notifica dell’avviso o il suo mancato deposito determini l’inefficacia del pignoramento»; e «che, ove la notifica dell’avviso non sia effettuata, gli obblighi del debitore e del terzo cessino alla data dell’udienza indicata nell’atto di pignoramento».

In base alla seconda, il decreto legislativo dovrebbe prevedere «che il debitore, con istanza depositata non oltre dieci giorni prima dell’udienza prevista dall’articolo 569, primo comma, del codice di procedura civile, possa chiedere al giudice dell’esecuzione di essere autorizzato a procedere direttamente alla vendita dell’immobile pignorato per un prezzo non inferiore al suo valore di mercato». Sono, quindi, dettati i principii ed i criterii direttivi per la determinazione del prezzo di vendita e per l’attuazione del contraddittorio. È stabilito che l’istanza possa essere presentata soltanto una volta.

Queste proposte non sono state accompagnate dall’enfasi con la quale sono state presentate quelle relative al processo di cognizione, la durata del quale, grazie alla nuova disciplina, secondo il Governo proponente, dovrebbe ridursi del 50%.

Poiché di tale esito appare ragionevole dubitare, si è rilevato che il documento allegato al comunicato stampa relativo al Consiglio dei ministri n. 15 del 5 dicembre 2019, costituisce uno spot di pubblicità ingannevole.

Le proposte relative al processo esecutivo, invece, affrontano questioni di coordinamento suscitate da altri interventi di riforma.

 

2.- L’art. 18, comma 1, lett. b), d.l. 12 settembre 2014, n. 132, conv. in l. 10 novembre 2014, n. 162, ha modificato l’art. 543, comma 4, c.p.c.

In base al testo anteriore, «l’ufficiale giudiziario, che ha proceduto alla notificazione dell’atto, è tenuto a depositare immediatamente l’originale nella cancelleria del tribunale per la formazione del fascicolo previsto nell’art. 488».

In base al testo vigente dall’11 novembre 2014, invece, «il creditore deve depositare nella cancelleria del giudice competente per l’esecuzione la nota di iscrizione a ruolo, con copie conformi dell’atto di citazione, del titolo esecutivo e del precetto, entro trenta giorni dalla consegna».

Prima del 2014, il deposito dell’atto di pignoramento era compito dell’ufficiale giudiziario. Dal giorno di san Martino di quell’anno, l’onere è stato attribuito al creditore procedente.

Quella riforma ha determinato l’insorgere di delicate questioni. Eseguito il pignoramento nelle diverse forme per esso previste, inizia, ai sensi dell’art. 491 c.p.c., il processo esecutivo, ma, se il creditore non iscrive a ruolo, non è designato il giudice dell’esecuzione e, in base alla lettera dell’art. 615, comma 2, c.p.c., il giudice dell’opposizione a precetto non potrebbe sospendere l’efficacia esecutiva del titolo. La riforma del 2014, in base ad una interpretazione meramente letterale, ha aperto un vuoto di tutela per il debitore, che non potrebbe chiedere la sospensione dell’efficacia esecutiva del titolo ai sensi dell’art. 615, comma 2, c.p.c., perché il processo esecutivo è cominciato, e non potrebbe chiedere la sospensione del processo esecutivo ai sensi dell’art. 624 c.p.c., perché non c’è il giudice dell’esecuzione.

La pendenza del processo esecutivo senza un giudice dell’esecuzione, prima limitata ad un ridotto spazio temporale, è stata allargata dalla riforma del 2014 ed è stata sostanzialmente rimessa alla discrezione del creditore procedente.

In riferimento al potere di sospensione, la questione è stata limpidamente risolta da Cass. 17 ottobre 2019, n. 26285.

Con questa decisione, la Corte ha affrontato la questione dei rapporti tra l’opposizione a precetto e l’opposizione all’esecuzione; ha ribadito che tra l’una e l’altra sussiste litispendenza, quando le ragioni ad esse sottese sono le medesime; ha affermato l’obbligo di riunione, se pendenti innanzi al medesimo ufficio. Ha altresì escluso che, eseguito il pignoramento, solo il giudice dell’esecuzione, e non più il giudice dell’opposizione a precetto, possa disporre la sospensione del processo esecutivo. A fondamento di tale conclusione, ha affermato che «deve escludersi che l’attuazione del pignoramento (o, più in generale, l’inizio dell’esecuzione forzata) esautori il giudice dell’opposizione a precetto dal provvedere sull’istanza rivoltagli dall’opponente»; e che .«l’avvio dell’azione esecutiva non impedisce al giudice preventivamente adito in sede di opposizione pre-esecutiva di provvedere sull’istanza di sospensione che gli sia stata rivolta in base all’art. 615 c.p.c., comma 1».

Lo stesso d.l. 12 settembre 2014, n. 132, conv. in l. 10 novembre 2014, n. 162, all’art. 19, comma 1, lett. f), ha anche stabilito che il terzo deve specificare di quali cose o di quali somme è debitore o si trova in possesso e quando ne deve eseguire il pagamento o la consegna, mediante lettera raccomandata o messaggio di posta elettronica certificata indirizzate al creditore procedente e non più mediante dichiarazione all’udienza.

In caso di dichiarazione negativa o di silenzio del terzo, il creditore procedente, in base a sue autonome valutazioni, può non iscrivere a ruolo il procedimento e rinunciare così ad assumere in udienza la dichiarazione del terzo.

Quest’ultimo, però, ai sensi dell’art. 546 c.p.c., «dal giorno in cui gli è notificato l’atto previsto nell’art. 543, … è soggetto, relativamente alle cose o alle somme da lui dovute e nei limiti dell’importo del credito precettato aumentato della metà, agli obblighi che la legge impone al custode».

Con la previsione per la quale il creditore deve notificare al terzo l’avviso di avvenuta iscrizione a ruolo e depositarlo nel fascicolo dell’esecuzione, il terzo è informato della prosecuzione del procedimento. In mancanza, è liberato dagli obblighi di custodia.

Appare opportuno segnalare che analoga questione è ricorrente nella riscossione coattiva di cui agli artt. 45 ss. d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.

Il procedimento speciale differisce da quella ordinario, perché, in mancanza di un provvedimento di assegnazione, il concessionario può ottenere il pagamento direttamente dal terzo debitor debitoris. L’effetto traslativo discende dall’adempimento del terzo, in assenza di un provvedimento giudiziale. Nel processo ordinario, esso consegue al provvedimento di assegnazione; in quello speciale equivale ad una indicazione di pagamento ex lege; ai sensi dell’art. 1188, comma 1, c.c., infatti, «il pagamento deve essere fatto al creditore o al suo rappresentante, ovvero alla persona indicata dal creditore o autorizzata dalla legge o dal giudice a riceverlo»; gli artt. 72 e 72 bis d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, sono «la legge» che autorizza il debitore a pagare al concessionario del servizio di riscossione. Nel procedimento speciale, l’adempimento spontaneo equivale al provvedimento giudiziale di assegnazione (si rinvia a Il pignoramento fiscale presso terzi (art. 72 bis d.P.R. 602/1973), in La riscossione coattiva delle imposte mediante espropriazione di crediti, a cura di F. Auletta, Bologna, 2011, 437).

Ai sensi dell’art. 72, comma 2, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, «nel caso di inottemperanza all’ordine di pagamento si procede, previa citazione del terzo intimato e del debitore, secondo le norme del codice di procedura civile».

Sennonché il concessionario nel procedimento speciale, come il creditore nel procedimento ordinario dopo l’11 novembre 2014, può rinunciare a citare il terzo innanzi al giudice dell’esecuzione.

E si pone, quindi, la questione relativa alla sopravvivenza degli obblighi di custodia di cui all’art. 546 c.p.c.

Nel procedimento speciale, la prassi è nel senso di ammettere che il terzo, decorsi i termini per la sua citazione innanzi al giudice dell’esecuzione e la trasformazione del procedimento da speciale in ordinario, possa chiedere al giudice dell’esecuzione di definire il processo esecutivo e liberarlo dagli obblighi di custodia.

In base alla proposta di riforma, nel processo ordinario, questo effetto è conseguenza automatica della mancata iscrizione a ruolo.

L’obiettivo della proposta di riforma, dunque, è quello di consentire la liberazione del terzo dagli obblighi di custodia. Questa, se la proposta diventerà legge, discenderà direttamente dalla mancata iscrizione a ruolo.

Appare ragionevole e coerente ritenere che questo risultato possa essere realizzato anche nella riscossione coattiva: in caso di inottemperanza all’ordine di pagamento, se il creditore non cita il terzo innanzi al giudice dell’esecuzione, non iscrive a ruolo il procedimento e non avvisa il terzo della avvenuta iscrizione, può ritenersi che il terzo sia liberato dagli obblighi di custodia e non sia tenuto a chiedere al giudice dell’esecuzione la definizione del processo esecutivo.

 

3.- La trasformazione in danaro dei beni del debitore, che l’art. 2910, comma 1, c.c. indica quale oggetto immediato dell’azione esecutiva per espropriazione, è un’attività giurisdizionale, ma è, allo stesso tempo, una attività economica, che implica una professionalità imprenditoriale ai sensi degli artt. 2082 e 2195 c.c.

L’esercizio di un’attività di impresa implica la flessibilità delle scelte e la variabilità di esse in funzione dell’adozione di quella più conveniente.

Già nella Relazione al codice (§ 31), infatti, si affermava : «Come il giudice istruttore nel processo di cognizione, così il giudice dell’esecuzione (art. 484) sta al centro del processo esecutivo, per dirigere, coordinare, stimolare le attività degli interessi che vi partecipano. […] Il nuovo Codice, ammettendo accanto alla vendita all’incanto […] la vendita degli immobili senza incanto (art. 570 e segg.) ed ammettendo altresì in certi casi l’assegnazione al creditore dei beni pignorati (art. 505), ha cercato di dare al processo esecutivo quella scioltezza e quella adattabilità di forme che permetterà, secondo le circostanze, di trovare nella espropriazione quello stesso rendimento economico che potrebbe essere raggiunto sul mercato attraverso le intese tra privati. La diretta ingerenza che il giudice dell’esecuzione avrà nelle trattative, la possibilità che egli avrà di mettere a profitto in ogni momento la consulenza degli interessati e la loro esperienza pratica di affari, faranno sì che questi nuovi mezzi di liquidazione ora adottati dal Codice possano essere messi in opera col massimo dei vantaggi e senza gli inconvenienti ai quali potrebbero dar luogo se non si svolgessero con appropriate cautele e sotto il controllo dell’autorità. […] L’ordinamento delle vendite giudiziali anziché a favorire l’interesse del creditore o quello contrapposto del debitore, deve sopra tutto tener presente le supreme esigenze della pubblica economia, la quale, mentre da un lato considera la perfezione dei meccanismi esecutivi come una garanzia del credito e come un motivo per accrescere la fiducia nelle contrattazioni, dall’altro non potrebbe tollerare un sistema di espropriazione che pur di arrivare a soddisfare il creditore disperdesse i beni espropriati e distruggesse i cespiti della ricchezza nazionale».

L’esperienza ha dimostrato che l’applicazione della disciplina non è stata conforme alle aspirazioni del legislatore.

Nella maggior parte dei casi, il giudice dell’esecuzione non ha diretto, coordinato e stimolato le attività degli interessati: non ha utilizzato la scioltezza e la adattabilità di forme che avrebbero permesso di trovare nella espropriazione quello stesso rendimento economico che potrebbe essere raggiunto sul mercato attraverso le intese tra privati; i nuovi mezzi di liquidazione non sono stati messi in opera col massimo dei vantaggi.

Il giudice dell’esecuzione non ha, per lo più, svolto un’attività di impresa per trasformare in danaro i beni del debitore.

Alcuni giudici, tuttavia, lo hanno fatto.

Quei modelli sono stati recepiti dal legislatore e sono stati imposti come preferenziali.

Ai sensi dell’art. 569, comma 4, c.p.c., il giudice dell’esecuzione dispone la vendita con modalità telematiche «salvo che sia pregiudizievole per gli interessi dei creditori o per il sollecito svolgimento della procedura»; ai sensi del comma 3 dello stesso articolo, dispone la vendita con incanto, soltanto «quando ritiene probabile che la vendita con tale modalità possa aver luogo ad un prezzo superiore della metà rispetto al valore del bene»; ai sensi dell’art. 591 bis, commi 1 e 2, c.p.c., delega ad un professionista «il compimento delle operazioni di vendita», a meno che «ravvisi l’esigenza di procedere direttamente … a tutela degli interessi delle parti».

La vendita dell’immobile, quindi, può avvenire in forma telematica o digitale, senza incanto o con incanto; ad essa può provvedere direttamente il giudice o può delegarne il compimento ad un professionista.

La disciplina positiva orienta verso la vendita delegata, senza incanto e telematica; quest’ultima, a sua volta, può essere asincrona, sincrona e sincrona mista, ma non sono escluse, in base ai presupposti e alle condizioni specificatamente indicati, diverse soluzioni.

La scelta, in ogni caso, deve essere motivata, ed è sindacabile, nel merito, in sede di opposizione agli atti esecutivi.

A questo ventaglio di possibilità, la proposta di riforma vorrebbe aggiungere l’autorizzazione al debitore a vendere direttamente l’immobile.

Ne è immediato precedente l’art. 52, commi 2 bis, ter e quater, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, aggiunti dall’art. 10, comma 13 terdecies, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214, e modificato dall’art. 52, comma 1, lett. b), n. 1), d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv. in l. 9 agosto 2013, n. 98, per il quale «il debitore ha facoltà di procedere alla vendita del bene pignorato o ipotecato al valore determinato ai sensi degli articoli 68, 79 e 80, comma 2, lettera b), con il consenso dell’agente della riscossione, il quale interviene nell’atto di cessione e al quale è interamente versato il corrispettivo della vendita. L’eccedenza del corrispettivo rispetto al debito è rimborsata al debitore entro i dieci giorni lavorativi successivi all’incasso».

Sennonché, il processo esecutivo ordinario, ai sensi dell’art. 484, comma 1, c.p.c., è diretto da un giudice; a questo, l’art. 175 c.p.c., espressamente richiamato, attribuisce «tutti i poteri intesi al più sollecito e leale svolgimento del procedimento». L’attribuzione al giudice del potere di direzione del processo trova la sua ratio nella varietà di percorsi previsti per il processo esecutivo. Quest’ultimo è un binario con molti scambi. La riscossione coattiva, di cui agli artt. 45 ss. d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, invece, è un binario senza scambi. Il giudice ha soltanto il compito di verificare ex post il rispetto della legge.

Il rinvio contenuto nella proposta di legge delega al prezzo non inferiore al valore di mercato del bene immobile potrebbe essere fonte di controversie sulla determinazione del prezzo di vendita.

Nei processi esecutivi, ordinari e speciali, gli interessi del creditore, o dei creditori, e del debitore dovrebbero poter coincidere. Costoro hanno, a seconda dei casi, un comune interesse a che i beni siano trasformati i danaro nel modo più vantaggioso, perché i creditori possono così sperare nella soddisfazione del proprio credito e il debitore può così liberarsi dell’obbligazione. Appare contrario agli interessi dei creditori e del debitore la svendita dei beni a prezzo vile, perché i primi non ottengono quanto loro dovuto e il secondo si trova privato dei beni ed ancora obbligato al pagamento.

Eppure l’esperienza indica che, sovente, è quello che succede. Si considera fisiologico che un primo bando non abbia offerenti e che debba essere ripetuto ad un prezzo più basso. Il che induce a sospettare che quel bando non fosse corretto e, comunque, a dubitare della efficienza del processo esecutivo anche nei casi nei quali la valutazione degli immobili sia fatta in base alle linee guida elaborate dall’Associazione Bancaria Italiana.

Nell’ambito di una attività commerciale, un’offerta che non trova compratori e che deve essere più volte ripetuta al ribasso non è una buona offerta.

Può, allora, apparire non infondato il sospetto che l’interesse perseguito non consista nella liquidazione dei beni al maggior prezzo e che altri soggetti, quali le società cessionarie dei crediti bancari, le società immobiliari, i custodi, i professionisti delegati e i prestatori di altri servizi siano portatori di interessi che possono non coincidere con quelli dei creditori e del debitore.

I conflitti più aspri tra questi ultimi si manifestano sulla sospensione, non dell’esecuzione, ma dell’efficacia esecutiva del titolo. Iniziato il processo esecutivo, il conflitto riguarda la spartizione delle spoglie e la vittima, azzannata con il pignoramento, non manifesta alcun interesse a questo aspetto.

In considerazione di ciò, la previsione secondo la quale il debitore può chiedere di essere autorizzato a vendere il bene soltanto prima che sia disposta la vendita e non può reiterare l’istanza anche se le offerte non abbiano avuto risposta induce a dubitare della congruità della proposta rispetto all’obbiettivo indicato.

Sarebbe ragionevole, invece, consentire al debitore di chiedere di essere autorizzato alla vendita diretta dopo l’esito negativo di uno o due esperimenti di vendita al prezzo ridotto.

Ma questa è una scelta di valore che, allo stato, è rimessa alla valutazione del Parlamento.