La riscossione esattoriale “potenziata” da parte degli Enti locali: i principali istituti e le presumibili ricadute applicative

Riflessioni a prima lettura sulle modifiche introdotte dalla legge di bilancio 2020 in materia di esecuzione esattoriale
La riscossione esattoriale “potenziata” da parte degli Enti locali: i principali istituti e le presumibili ricadute applicative

Sommario: 

1. La concentrazione della riscossione nell’accertamento: la nuova disciplina del titolo esecutivo dell’esecuzione “esattoriale”
2. Incidenza di tale riforma sugli strumenti di tutela del debitore, in specie con riferimento alle opposizioni ex art. 57, d.p.r. n. 602 del 1973. 3. L’istituzione dell’albo dei concessionari ed il versamento diretto delle entrate al tesoriere degli Enti locali
4. La dilazione di pagamento
5. Gratuità delle trascrizioni ed iscrizioni e relative cancellazioni e altre previsioni fiscali
6. Riferimenti giurisprudenziali e bibliografici

 

  1. La concentrazione della riscossione nell’accertamento: la nuova disciplina del titolo esecutivo dell’esecuzione “esattoriale”.

Il legislatore della legge di bilancio 2020 (l. n. 160 del 2019) è intervenuto a modificare la disciplina della riscossione coattiva da parte degli Enti locali, attraverso un significativo rafforzamento dei relativi poteri di accertamento e imposizione.

Le norme di riferimento sono contenute nell’art. 1, commi 784-815 della citata legge.

La prima di tali disposizioni delimita – dal punto di vista soggettivo – l’ambito di applicazione della disciplina in esame agli Enti locali.

Come già previsto dall’art. 1, comma 3, d.l. n. 193 del 2016, tali Enti possono servirsi per l’attività di riscossione, di Agenzia delle entrate – Riscossione (ADER), ente pubblico economico a carattere strumentale istituito con il medesimo decreto e subentrato in tutti i rapporti sostanziali e processuali facenti capo alla società Equitalia s.p.a., contestualmente soppressa.

Dal punto di vista dell’attività di riscossione, la più incisiva novità (che trova applicazione dall’1.1.2020 anche con riferimento ai rapporti pendenti a tale data) consiste nella previsione - nel caso in cui tale attività sia affidata ad ADER - che il titolo esecutivo sia costituito dal medesimo atto di accertamento, che, trascorso un certo lasso temporale, può fondare – beninteso, se persiste l’inadempimento e sempre che non sia trascorso più di un anno dalla notifica, nel qual caso è pur sempre necessaria la notifica dell’avviso di mora ex art. 50, comma 2, d.p.r. n. 602 del 1973 – l’azione esecutiva, senza che sia necessaria la preventiva notifica di una cartella di pagamento o dell’ingiunzione fiscale.

Altrimenti detto, viene esteso agli Enti locali il modello della riscossione concentrata nell’accertamento, similmente già previsto dagli artt. 29 e 30, d.l. n. 78 del 2010 relativamente al recupero di IRPEF e IVA nonché di somme dovute a qualsiasi titolo all’INPS.

Più in dettaglio, decorso il termine utile per la proposizione del ricorso avverso l’atto di accertamento ovvero decorsi sessanta giorni dalla notifica dell’atto finalizzato alla riscossione delle entrate patrimoniali, l’atto diviene titolo esecutivo idoneo a sostenere l’esecuzione forzata nelle speciali forme previste dal d.p.r. n. 602 del 1973.

Per tale motivo l’atto deve contenere anche l’intimazione ad adempiere sotto minaccia dell’inizio dell’esecuzione forzata.

L’accertamento esecutivo deve inoltre contenere: a) la espressa indicazione che lo stesso costituisce titolo esecutivo “idoneo ad attivare le procedure esecutive e cautelari” (dunque, anche l’iscrizione di un fermo o di una ipoteca, ai sensi – rispettivamente – degli artt. 86 e 77, d.p.r. n. 602 del 1973); b) la indicazione del soggetto che, alla scadenza del termine per adempiere, provvederà in concreto alla riscossione delle somme indicate nel titolo.

Il contenuto dell’atto – come sopra sintetizzato – va “riprodotto anche nei successivi atti da notificare al contribuente in tutti i casi in cui siano rideterminati gli importi dovuti in base agli avvisi di accertamento e ai connessi provvedimenti di irrogazione delle sanzioni (…) nonché in caso di definitività dell’atto impugnato”.

Come anticipato, da quando l’atto assume valenza di titolo esecutivo (con il decorso dei termini sopra indicati) l’Agente della riscossione può porre in essere atti di natura cautelare, quali il fermo dei beni mobili registrati (art. 86, d.p.r. n. 602 del 1973) o l’iscrizione di ipoteca sui beni immobili del debitore (art. 77, d.p.r. n. 602 del 1973).

Il compimento di tali atti – attesa la loro natura non esecutiva o pre-esecutiva – non è, peraltro, soggetto al termine di moratoria previsto per l’inizio dell’azione esecutiva vera e propria.

Al contrario “l’esecuzione è sospesa” (ma a ben vedere ci si trova in una fase in cui la stessa, in senso stretto, non è ancora iniziata) per l’ulteriore termine di centottanta giorni o per il più breve termine di centoventi giorni se l’attività di accertamento e quella di riscossione sono poste in essere dal medesimo soggetto.

Ciò – evidentemente – non potrà accadere nel caso di ADER, cui è preclusa la prima di tali attività, considerato quanto disposto dall’art. 35, d.l. n. 50 del 2017.

Si tratta quindi dei casi in cui: 1) l’attività di riscossione sia svolta in via diretta dallo stesso Ente creditore; 2) quando sia affidata (unitamente all’attività di accertamento) ad una società in house.

In ogni caso, decorso l’ulteriore termine di trenta giorni, la riscossione delle somme è affidata in carico al soggetto legittimato alla riscossione forzata; i soggetti affidatari dei servizi di riscossione si avvalgono comunque delle forme speciali dell’esecuzione “esattoriale” disciplinata dal d.p.r. n. 602 del 1973, con esclusione del solo art. 48-bis (in materia di “blocco dei pagamenti” da parte delle pubbliche amministrazioni).

La moratoria non opera in alcune ipotesi: 1) quando l’atto sia definitivo per intervenuta formazione del giudicato; 2) quando le somme da recuperare sono dovute a seguito di decadenza dal beneficio della rateazione; 3) quando vi sia il fondato pericolo circa il buon esito della riscossione, purché tale situazione sia oggetto di una specifica motivazione e sia portata a conoscenza del debitore.

Al contrario, la posizione del debitore è maggiormente garantita: 1) quando l’importo da recuperare sia pari o inferiore ad euro 10,00 (nel qual caso l’atto di accertamento non acquista, con l’inutile decorso del tempo, la valenza di titolo esecutivo); 2) quando l’importo per cui si procedere è pari od inferiore ad euro 10.000,00 nel qual caso vi è obbligo per l’Ente creditore (prima di affidare in carico la riscossione della somma) di inviare al debitore un sollecito contenente l’avviso che il termine è scaduto e che, se non si provvede al pagamento entro i successivi trenta giorni, potrà avere inizio l’azione esecutiva (comma 795).

 

  1. Incidenza di tale riforma sugli strumenti di tutela del debitore, in specie con riferimento alle opposizioni ex art. 57, d.p.r. n. 602 del 1973.

Occorre chiedersi come la nuova disciplina del titolo esecutivo idoneo a dar corso alla riscossione “esattoriale” incida sulla individuazione e l’ampiezza degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

La premessa da cui muovere è che resta ferma la previsione dell’art. 57, d.p.r. n. 602 del 1973.

Con riferimento alla deduzione di vizi formali, è ormai consolidato (per quanto criticato in dottrina) l’orientamento secondo cui, se il credito ha natura tributaria e si intende far valere, dopo il pignoramento, l’omessa notifica degli atti presupposti al pignoramento stesso (o altri vizi di tali atti), occorre presentare ricorso alla competente Commissione tributaria.

Si versa cioè pur sempre nell’ambito della giurisdizione tributaria (che registra in questi casi una sorta di ultrattività) e, quindi, al di fuori del rimedio di cui all’art. 617 c.p.c. (salvo il caso in cui siano dedotti anche vizi propri del pignoramento o di altro atto esecutivo, ove si dovrà provvedere allo spacchettamento della domanda).

L’esposto (e contestato) principio dovrebbe rimanere fermo, atteso quanto previsto dalla lett. l) del comma 792 che - con norma di chiusura – prevede che “i riferimenti contenuti in norme vigenti all’avviso di accertamento, al ruolo, alle somme iscritte a ruolo, alla cartella di pagamento ed all’ingiunzione di cui al r.d. n. 639 del 1910, si intendono riferiti agli atti di accertamento esecutivo” disciplinati dalle normativa in esame.

La circostanza che – nella normalità dei casi – si procede ad esecuzione forzata sulla base dell’atto di accertamento esecutivo non sposta i confini tra giurisdizione ordinaria e tributaria, nei termini indicati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che, in sostanza, hanno negato che, laddove si faccia valere un “vizio derivato” del pignoramento, si verta in realtà al di fuori della giurisdizione tributaria, essendo il mezzo di tutela diretto a consentire, in via recuperatoria, la deduzione di un vizio dell’atto presupposto, ossia, nel caso specifico, dell’atto di accertamento esecutivo, l’atto di pignoramento fungendo cioè da mero veicolo di una impugnativa che non si è potuto proporre in precedenza.

Quanto all’opposizione all’esecuzione, va ricordato che, in seguito ad una rilevante ed attesa pronuncia della Corte Costituzionale, l’art. 57 cit. è stato “manipolato” nel senso che possono essere dedotti innanzi al G.E. i fatti modificativi o estintivi della pretesa del diritto del creditore di procedere in via esecutiva che il debitore non avrebbe potuto dedurre in alcuna sede, perché successivi alla formazione del titolo (si ricorda che in precedenza l’ammissibilità dell’opposizione ex art. 615 c.p.c. era circoscritta, per i crediti tributari, alla deduzione della impignorabilità dei beni, cosicché – negli altri casi – il debitore doveva prima subire l’esecuzione forzata e poi, in ipotesi, ripetere quanto indebitamente riscosso dal creditore).

Alla luce della nuova fisionomia dell’istituto, tenuto conto delle modifiche introdotte dalla legge di bilancio, potranno (rectius: dovranno) essere dedotti in sede di opposizione all’esecuzione: 1) i fatti modificativi o estintivi venuti in essere successivamente alla formazione del titolo esecutivo (i.e. all’inutile decorso del termine per impugnare l’atto di accertamento o quello di sessanta giorni dalla sua notifica per le entrate patrimoniali); 2) nonché – per quanto in questo caso sia più congruo, a parere di chi scrive, affermare che vi sia una “sospensione esterna” del processo esecutivo – la violazione del termine di moratoria, con l’avvio “prematuro” dell’azione esecutiva, compresa l’ipotesi in cui non risulti sussistente – secondo la prospettazione del debitore - il fondato pericolo circa il buon esito della riscossione addotto a fondamento di un’azione esecutiva siffatta (d’altro canto, si ricorderà che è in relazione ad una vicenda similare che la Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi circa la legittimità costituzionale dell’art. 57, cit., e in specie del vuoto di tutela che lo stesso determinava).

Da tale esemplificazione emerge con chiarezza che la concentrazione della riscossione nell’accertamento porta ad accentuare la funzione di “rimedio di chiusura” assegnato – alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale – all’opposizione ex art. 615 c.p.c..  

Viene anche previsto che “ai fini dell’espropriazione forzata l’esibizione dell’estratto dell’atto di cui alla lettera a) [ossia dell’atto impoesattivo, n.d.s.] (…), tiene luogo, a tutti gli effetti, dell’esibizione dell’atto stesso in tutti i casi in cui il soggetto legittimato alla riscossione, anche forzata, ne attesti la provenienza”.

La norma non è di agevole interpretazione, specie quanto alla nozione di “esibizione dell’atto”; può ritenersi che a seguito dell’estratto di ruolo opera una presunzione di conoscenza del titolo esecutivo e, quindi, il debitore avrà l’onere di far valere le sue ragioni a partire da tale momento; deve però ritenersi, quanto meno con riferimento alle entrate patrimoniali extra-tributarie, che se l’Ente creditore riesce a dimostrare che la notifica del titolo è avvenuta regolarmente vi è un difetto di interesse alla coltivazione dell’azione. 

  1. L’istituzione dell’albo dei concessionari ed il versamento diretto delle entrate al tesoriere degli Enti locali.

Rilevanti sono anche le modifiche relative alla istituzione di un Albo dei concessionari della riscossione.

In specie, il comma 805 prevede che con decreto di natura regolamentare, da emanarsi, entro centottanta giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio, d’intesa con la Conferenza Stato-Città ed Autonomie Locali, venga istituita una sezione separata nell’Albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento e riscossione delle entrate locali (di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 446 del 1997): in tale provvedimento sono contenute le disposizioni generali sui criteri di iscrizione obbligatoria, per i soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da esse partecipate.

Sono invece determinate con legge (comma 807) le caratteristiche patrimoniali che deve possedere il soggetto aspirante alla iscrizione nell’Albo.

Tale disposizione va letta in combinato disposto con quella contenuta nel comma 788 che va ad integrare il predetto art. 53, nel senso che “sono escluse le attività di incasso diretto da parte dei soggetti di cui all'articolo 52, comma 5, lettera b), numeri 1), 2) e 3)” [d.lgs. n. 446 del 1997].

Si tratta, segnatamente: 1) delle società private iscritte ai sensi dell’art. 53, comma 1, d.lgs. n. 446 del 1997; 2) degli operatori comunitari con requisiti equivalenti a quelli previsti dalla normativa nazionale; 3) delle società c.d. in house.

È fatta eccezione per le società miste pubblico-private, i cui soci privati siano scelti, all’esito di procedure evidenziali, tra i soggetti iscritti all’Albo (v. sopra) o tra operatori comunitari (in possesso di requisiti equivalenti a quelli previsti dalla normativa nazionale), che potranno continuare a incassare direttamente le entrate di loro competenza.

Di regola, quindi, le somme di pertinenza degli Enti locali a qualsiasi titolo riscosse da altri soggetti (v. sopra) devono affluire direttamente alla tesoreria degli Enti, fermo restando quanto previsto (dai commi 837 e ss. dell’art. 1 della medesima legge di bilancio) in materia di versamento dell’IMU e del canone patrimoniale di concessione per l’occupazione dei mercati.

Si tratta di una disposizione utile ad evitare che sia diminuita, peraltro in modo surrettizio, la garanzia patrimoniale offerta dagli Enti locale allorché – nella diversa veste di debitore – gli stessi subiscano un procedimento esecutivo “presso terzi”, il quale – come è noto – deve aver luogo esclusivamente nei riguardi del soggetto tesoriere (e non di altri debitores debitoris, a pena di nullità del pignoramento: art. 159 TUEL).

 

  1. La dilazione di pagamento.

Va poi data contezza della novellata disciplina della dilazione di pagamento.

In mancanza di una regolamentazione autonoma da parte degli Enti locali, la materia è disciplinata dai commi da 796 a 802.

Si prevede la possibilità ottenere una rateizzazione fino a 72 mesi (a condizione che il debitore versi in uno stato di temporanea ed obiettiva difficoltà), tenuto conto degli scaglioni individuati dal comma 796; l’ente, con propria deliberazione - in ottemperanza alla potestà conferita dall’articolo 52 del d.lgs. n. 446 del 1997 -, può ulteriormente regolamentare condizioni e modalità di rateizzazione delle somme dovute, fermo restando una durata massima di almeno 36 rate mensili per debiti di importi superiori a euro 6.000,01.

La dilazione può essere prorogata una sola volta in caso di comprovato peggioramento della situazione del debitore e sempre che non sia intervenuta la decadenza ai sensi del comma 800 (comma 798).

Ricevuta la richiesta di rateazione l’Ente creditore o il soggetto affidatario del servizio di riscossione possono compiere atti di natura cautelare (fermo o ipoteca) soltanto in caso di mancato accoglimento della richiesta stessa o (appunto) di decadenza.

La previsione ha la funzione di preservare il patrimonio del debitore che intenda pagare, “salve comunque le procedure esecutive già avviate alla data di concessione della rateazione”; che, quindi, non subiscono alcun arresto in conseguenza dell’ammissione al beneficio della rateazione (con sostanziale ridimensionamento dell’appetibilità dello stesso laddove il patrimonio sia già stato aggredito in via esecutiva).

Si decade automaticamente dal beneficio della rateazione nell’ipotesi di mancato pagamento di due rate anche non consecutive nell’arco di sei mesi; la disciplina contenuta nel comma 800 ha quindi subito un inasprimento in seguito al passaggio al Senato, tenuto conto che la precedente versione ricollegava la decadenza al mancato pagamento di due rate consecutive.

 

  1. Gratuità delle trascrizioni ed iscrizioni e relative cancellazioni e altre previsioni fiscali.

I commi da 809 a 813 prevedono la gratuità delle trascrizioni e iscrizioni nonché delle cancellazioni di pignoramenti ed ipoteche richiesti dal soggetto che ha emesso l’atto esecutivo, onde garantire a questi ultimi lo stesso trattamento riservato ai soggetti che riscuotono tramite ruolo (sul punto v. artt. 47, commi 1 e 2 e 47-bis, d.p.r. n. 602 del 1973, in relazione ai quali v. anche la Risoluzione n. 149/E del 12 dicembre 2017, con cui l’Agenzia delle entrate aveva già stabilito che tali agevolazioni potessero trovare applicazione anche con riferimento all’amministrazione comunale sia quando provveda alla riscossione delle proprie entrate in via diretta sia che vi provveda tramite concessionario).

Per ragioni similari il comma 811 stabilisce che le ordinanze di assegnazione riguardanti tutti i provvedimenti aventi quale titolo esecutivo l’ingiunzione fiscale o l’atto di accertamento esecutivo ex comma 792 sono esenti dalla registrazione e non devono essere inviati all’Agenzia delle entrate.   

 

     6. Riferimenti giurisprudenziali e bibliografici.

In dottrina, sulla riscossione esattoriale restano fondamentali i contributi di Costantino, Le espropriazioni forzate speciali. Lineamenti generali, Milano, 1984, Glendi, Natura giuridica dell’esecuzione forzata tributaria, in Dir. Prat. Trib., 1992, I, 2240 e Basilavecchia, Riscossione delle imposte, in Enc. Dir., Milano, 1989, XL, 1179

Tra i contributi più recenti sia consentito invece rinviare ad Auletta, L’espropriazione forzata esattoriale, in Cardino-Romeo (a cura di), Processo di esecuzione. Profili sostanziali e processuali, Padova, 2018, 1419.

Da ultimo v. Leuzzi, Esecuzione esattoriale ed opposizioni esecutive: uno sguardo d’insieme, in questa Rivista.

Circa la natura non esecutiva del fermo e dell’ipoteca v. Cass. S.U., 18.9.14, n. 19667 e Cass. S.U., 22.7.2015, n. 15354/o..

Sulla deduzione di “vizi derivati” di atti esecutivi compiuti nelle speciali forme di cui al d.p.r. n. 602 del 1973, con riferimento alla giurisdizione, v. anzitutto Cass. S.U. 5.6.2017, nn. 13913 e 13916, al cui orientamento hanno dato seguito, tra le tante: Cass. S.U. 23.10.2018, n. 24965; Cass. 23.3.2018, n. 7341/o.; Cass. 4.4.2018, n. 11481; Cass. 4.4.2018, n. 8319/o.; Cass. 22.5.2018, n. 12608/o.; Cass. 22.5.2018, n. 12612/o.; Cass. 25.5.2018, n. 13123; Cass. 19.10.2018, n. 26378/o.; Cass. 28.11.2018, n. 30756; Cass. 30.11.2018, n. 31035/o..

In senso critico, riguardo a tale (ormai consolidato) orientamento, v. Glendi, Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione “stravolgono” i confini tra giurisdizione tributaria e giurisdizione ordinaria sul versante dell’esecuzione forzata, in Gazz. trib. – Riv. Giur. Trib., 2017, 10, 762 e ss.; Glendi, Disorientamenti giurisprudenziali al vertice sull’opposizione agli atti esecutivi, in Corr. Giur., 2018, 5, 677 e ss.; Carinci, La Consulta rimuove il divieto all’opposizione all’esecuzione: cade una (altra) specialità dell’esecuzione esattoriale, in Fisco, 2018, 27, 2642.

Sulla incostituzionalità dell’art. 57, d.p.r. n. 602 del 1973, nella parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell'esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all'avviso di cui all'art. 50 del d.P.R.n. 602/1973, sono ammesse le opposizioni regolate dall'art. 615 c.p.c. qualora il motivo di censura inerente la riscossione esattoriale non radichi una controversia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario v. Corte Cost., 31.5.2018, n. 114, su cui cfr. Longo, La Corte Costituzionale ridisegna il confine tra ricorso al giudice tributario e opposizione all’esecuzione, in Giusto proc. civ., 2018, 1065.

Sulla insussistenza dell’interesse ad “impugnare” l’estratto di ruolo allorché risulti dimostrata la notifica della cartella o di altro atto equipollente o successivo, v. Cass. 13.10.2016, n. 20618; v. anche Cass. 10.11.2016, n. 22946; Cass. 9.3.2017, n. 6034. Nella giurisprudenza di merito v. Trib. Napoli Nord, 12.6.2018, n. 1700, in questa Rivista.  

Sulla tutela del debitore avuto riguardo ai recenti arresti della giurisprudenza di legittimità e di quella costituzionale, sia consentito rinviare, anche per ulteriori e più ampi riferimenti, ai miei Pignoramento ex art. 72-bis, d.p.r. n. 602 del 1973 e strumenti di tutela alla luce della più recente giurisprudenza e Questioni in tema di c.d. impugnazione dell’estratto di ruolo alla luce della giurisprudenza di legittimità e di merito, in questa Rivista.