L’ordine di pagamento diretto ex art. 72 bis DPR 602/73: dall’interpretazione evolutiva della giurisprudenza di legittimità alla recente legislazione di urgenza.

Rassegna giurisprudenziale ed analisi delle principali criticità che pone la peculiare struttura del pignoramento esattoriale con uno sguardo alla legislazione d’emergenza.
L’ordine di pagamento diretto ex art. 72 bis DPR 602/73:  dall’interpretazione evolutiva della giurisprudenza di legittimità alla recente legislazione di urgenza.

Sommario:

1. Evoluzione normativa.
2. Natura del procedimento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73.
3. Interpretazione evolutiva della giurisprudenza di legittimità e ricadute applicative.
4. Disciplina distonica.
5. Limiti di pignorabilità.
6. La struttura bifasica delle opposizioni al pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73.
7. Decorso del termine di 60 giorni e riflessi sui provvedimenti di competenza del GE.
8. Legislazione di emergenza.
9. Decreto Cura Italia e sospensione dei termini.
10. Decreto rilancio e misure a sostegno dei contribuenti.

 

  1. - Evoluzione normativa

L’art. 72 bis del d.P.R. n. 602/73 rubricato “Pignoramento dei crediti verso i terzi” è stato introdotto dal legislatore con il d.l. n. 203 del 2005 convertito nella l. n. 248 del 2005, con un ambito applicativo circoscritto ai soli crediti retributivi.

La norma, infatti, nella sua primogenia formulazione prevedeva l’ordine al datore di lavoro di pagamento diretto di un quinto della retribuzione entro 15 g dalla notifica del pignoramento, nonché di un quinto degli emolumenti da corrispondere successivamente alle rispettive scadenze, compresa l’indennità dovuta per la cessazione del rapporto di lavoro.

Si trattava di una fattispecie non del tutto innovativa, in quanto era chiaramente modellata sulla falsariga del pignoramento di fitti e pigioni già previsto dall’art. 72 d.P.R. n. 602/73.

L’impianto originario della disposizione normativa è stato modificato dopo pochi mesi con il d.l. n. 262 del 2006 convertito nella l. n. 286 del 2006, che ne ha ampliato la portata applicativa alla generalità dei crediti, e successivamente con d.l. n. 69 del 2013 convertito nella l. n. 98 del 2013, che ha esteso il termine entro cui il terzo è tenuto ad ottemperare all’ordine di pagamento a 60 g per tutti i crediti maturati prima della notifica del pignoramento.

In questo modo, si è attribuito al terzo un maggiore lasso di tempo per provvedere al pagamento, e parallelamente si è ampliata la finestra temporale per il debitore per impugnare efficacemente il pignoramento.

Non è un caso che proprio a decorrere dal 2015 si registrano i primi significativi arresti della Suprema Corte, riflesso della polarizzata attenzione sul tema, in conseguenza della massiccia applicazione di tale strumento e del proliferare delle opposizioni.

Il motore della norma è costituito dall’art. 48 bis d.P.R. n. n. 602/73 anch’esso introdotto dal d.l. n. 262 del 2006, nonché dagli altri strumenti normativi predisposti dal d.P.R. n. 602/73, al fine di consentire all’agente della riscossione di avere preventiva conoscenza dei crediti oggetto di pignoramento, onde assicurare una ragionevole probabilità di successo dell’azione esecutiva.

In particolare, l’art. 48 bis d.P.R. n. 602/73 prevede l’obbligo per gli enti pubblici e per le società a prevalente partecipazione pubblica, allorché debbano procedere al pagamento di crediti superiori ad € 5.000,00[1] di verificare, anche in via telematica, se il beneficiario sia inadempiente all’obbligo di versamento dei crediti portati da una o più cartelle di pagamento, per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo. In caso affermativo, devono sospendere il pagamento e segnalare tale circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’attivazione degli strumenti di riscossione delle somme iscritte a ruolo.

Accanto all’art. 48 bis d.P.R. n. 602/73, altri strumenti di cui può avvalersi l’agente della riscossione per accertare preventivamente la sussistenza di crediti sui quali possa soddisfarsi, sono previsti dall’art. 75 bis d.P.R. n. 602/73 e dall’art. 72 ter comma 2 ter d.P.R. n. 602/73.

L’art. 75 bis d.P.R. n. 602/73 disciplina la dichiarazione stragiudiziale del terzo, consentendo ad AdER, allorché l’ingiunzione di pagamento ex art. 50 d.P.R. n. 602/73 notificata al debitore esecutato sia rimasta inesitata, di richiedere al terzo in via preventiva una dichiarazione stragiudiziale in ordine alla sussistenza del credito.

Il terzo è tenuto entro 30 g dall’istanza a fornire una dichiarazione dettagliata e puntuale delle somme di cui è creditore, e che assume quindi un contenuto del tutto analogo a quello previsto dall’art. 547 c.p.c. In caso di inadempimento il terzo è esposto all’applicazione delle medesime sanzioni pecuniarie comminate per gli operatori finanziari ex art. 10 d.lgs. n. 471 del 1997.

Infine, l’art. 72 ter, comma 2 ter, d.P.R. n. 602/73 introdotto dal d.l. n. 193 del 2016 convertito nella l. n. 225 del 2016 attribuisce ad Agenzia delle Entrate il potere di acquisire informazioni relative a rapporti di lavoro o di impiego che involgono il contribuente moroso, accedendo direttamente, in via telematica, alle specifiche banche dati dell'INPS.

 

  1. - Natura del procedimento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73

L’ordine di pagamento diretto ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 costituisce tradizionalmente il punctum dolens dell’indirizzo dottrinale[2] e giurisprudenziale[3] che riconosce natura giurisdizionale all’attività di esecuzione esattoriale, dal momento che il relativo procedimento si svolge in ambito esclusivamente stragiudiziale.

 Ed infatti, mentre nelle altre forme di espropriazione forzata mobiliare e immobiliare, è sempre necessario l’intervento dell’autorità giudiziale e l’esercizio dei suoi poteri di direzione e controllo, sia pure limitatamente ad alcune fasi processuali (traslativa e/o distributiva), il pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 non richiede nel suo andamento fisiologico l’intervento del giudice.

La Suprema Corte, investita della questione, ha negli ultimi anni proceduto da un lato, a ricondurre la fattispecie prevista dall’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 nell’alveo più generale del pignoramento presso terzi ex art. 543 c.p.c., con l’effetto di estenderne l’applicazione di talune disposizioni normative, e dall’altra, ha rimarcato la peculiarità del modulo procedimentale disegnato dall’art. 72 bis, tale da precluderne un’assimilazione in toto alla fattispecie codicistica.

In particolare, con la nota pronuncia del 13/12/2015, n. 2857 la Cassazione ha per la prima volta delineato a chiare lettere la struttura dell’ordine di pagamento diretto, raffrontandola con il modello previsto dall’art. 543 c.p.c.

Ha quindi evidenziato come alla citazione del terzo con l’invito a comunicare la dichiarazione di quantità, si sostituisca l’ordine impartito al debitor debitoris di pagare il credito direttamente all’agente della riscossione; la totale assenza di un momento apud judicem, stante l’omessa previsione normativa di un’ udienza diretta a raccogliere la dichiarazione di quantità del terzo, e che si definisca con l’emissione di un ordinanza di assegnazione delle somme pignorate.

Piuttosto, nella fattispecie in esame, l’ottemperanza all’ordine di pagamento rivolto al terzo pignorato con conseguente traslazione del credito dal terzo all’agente della riscossione, senza alcun provvedimento giudiziale, riassume in sé le fasi della assegnazione e della materiale esazione delle somme, e rappresenta il momento terminale della procedura[4].

Pertanto, nella fattispecie prevista dall’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 si verifica da un lato una sovrapposizione della fase dell’espropriazione e della liquidazione del credito laddove, queste due fasi, nelle altre forme di espropriazione esattoriale (sia mobiliare che immobiliare) sono distinte, essendo la prima affidata all'esattore e la seconda al giudice dell'esecuzione; dall’altro, la fase della liquidazione è compendiata nella materiale esazione del credito, che è invece naturalmente estranea al procedimento di espropriazione presso terzi .

In definitiva, l’organo di nomofilachia qualifica lo strumento previsto dall’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 come una procedura di riscossione coattiva assai semplificata, che si svolge in ambito interamente stragiudiziale e che presenta carattere alternativo rispetto alle modalità espropriative tipizzate dal codice di rito, la cui intrapresa, è rimessa alla discrezionale facoltà di scelta del procedente.

 

  1. - Interpretazione evolutiva della giurisprudenza di legittimità e ricadute applicative

Dall’accostamento del pignoramento esattoriale al procedimento di espropriazione presso terzi previsto dall’art. 543 c.p.c. scaturisce l’estensione di alcune disposizioni codicistiche che risultano compatibili con la peculiare struttura delineata dall’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 e che offrono garanzie di tutela al debitore.

In primo luogo, si è evidenziato che a seguito della notifica dell’atto di pignoramento al terzo, questi diviene custode delle somme pignorate, con l’obbligo di mantenere il vincolo sulle stesse ai sensi dell’art. 546 c.p.c. Quindi, si riconosce al terzo una posizione del tutto identica a quella assunta nell’ambito del procedimento di espropriazione presso terzi ex art. 543 c.p.c. con i relativi obblighi e responsabilità.

Inoltre, anche se non è espressamente previsto dalla formulazione letterale dell’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73, sussiste per l’agente della riscossione l’obbligo di notifica dell’atto di pignoramento al debitore.

Ciò discende non solo dalla disciplina dettata dall’art. 543 c.p.c., ma altresì sulla base dell’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, tesa ad assicurare al debitore diretta conoscenza dell’azione esecutiva ed salvaguardare la facoltà di esercizio degli strumenti di tutela, evitando un ingiustificata disparità di trattamento rispetto al debitore ordinario[5].

In ordine al contenuto dell’atto di pignoramento, si è affermato che analogamente a quanto previsto dall’art. 543 comma 2 n. 1 c.p.c., secondo cui nell’atto di pignoramento deve essere indicato il credito per il quale si procede, il precetto ed il titolo esecutivo, nell’ordine di pagamento diretto deve essere riportato l’ammontare del credito e le singole cartelle esattoriali su cui si fonda l’azione esecutiva.

La mancanza di tale requisito è causa di nullità del pignoramento da far valere con l’opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.[6]

In particolare, la contestazione in ordine all’ omessa specifica indicazione, nell’atto di pignoramento, degli estremi delle cartelle di pagamento sulle quali risulta fondata l’azione esecutiva, non può essere superata sulla base di una presunta fede privilegiata di cui godrebbero le attestazioni contenute nell’atto di pignoramento, in quanto rese dall’ufficiale della riscossione.

 Ed infatti, nell'ambito delle competenze di quest’ultimo, occorre distinguere tra l’attività notificatoria che rientra nelle funzioni proprie dell'ufficiale giudiziario, rispetto alle quali egli assume la veste di pubblico ufficiale ed è conseguentemente dotato dei poteri di fidefacienza previsti dagli artt. 2699 e 2700 c.c., dall’attività di redazione dell’atto di pignoramento; quest’ultima non rientra fra le attribuzioni proprie dell'ufficiale giudiziario, integrando un mero atto processuale, rispetto al quale deve ritenersi sprovvisto dei relativi poteri.

Un ulteriore corollario che può trarsi dall’accostamento del pignoramento esattoriale al procedimento di espropriazione presso terzi, sebbene non abbia costituito oggetto di una pronuncia della Suprema Corte, concerne l’individuazione dei criteri di competenza per territorio nel caso di opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi.

Ed infatti, possono richiamarsi i parametri dettati per l’espropriazione presso terzi dal comb. disp. degli artt. 26 bis e 27 c.p.c., sicché sul piano della competenza per territorio occorre fare riferimento al giudice del luogo di residenza, dimora, domicilio del debitore se persona fisica o alla sede legale se persona giuridica.

Con l’effetto che il GE adito in sede di opposizione ex artt. 615 e 617 2° comma c.p.c. potrà ai sensi dell’art. 38 3° comma c.p.c. rilevare, anche di ufficio, l’incompetenza per territorio entro la prima udienza ed assegnare i termini ex art. 50 c.p.c. per la riassunzione dell’opposizione dinanzi al Giudice territorialmente competente.

 

  1. - Disciplina distonica

L’accostamento del modello procedimentale previsto dall’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 all’espropriazione presso terzi non può comportarne una completa assimilazione.

La peculiare struttura ed il suo ordinario svolgimento in ambito stragiudiziale, rende incompatibile l’applicazione di talune disposizioni normative, che presuppongono la pendenza della procedura dinanzi all’autorità giurisdizionale, cui compete l’adozione dei provvedimenti per la definizione della stessa.

Da qui si è sostenuta l’ irrilevanza della mancanza nel pignoramento ex art. 72 bis dell’avvertimento previsto dall’art. 492 c.p.c. della facoltà di eleggere domicilio e di richiedere la conversione del pignoramento, in quanto stante la natura interamente stragiudiziale della procedura non risponde ad alcuna utilità pratica l'avviso ad eleggere domicilio o a dichiarare la residenza; né è compatibile l'istituto della conversione del pignoramento, ferma, in ogni caso, la possibilità per il contribuente di avvalersi della procedura di rateazione del debito prevista dall'art. 19 d.P.R. n. 602/73[7].

Parimenti inammissibile è l’intervento di creditori ex art. 499 c.p.c., considerato da un lato che la procedura esecutiva non pende davanti all’autorità giudiziale, e dall’altro che il modulo procedimentale disegnato dall’art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 contempla il pagamento del credito e quindi la soddisfazione esclusivamente in favore di AdER.

Tuttavia, il vincolo derivante dalla notifica del pignoramento esattoriale è opponibile dal terzo nelle altre procedure esecutive successivamente instaurate, aventi ad oggetto il medesimo credito. Pertanto, il terzo, è legittimato a rendere una dichiarazione di contenuto negativo, con la quale da atto di aver vincolato le somme fino a concorrenza del credito azionato nella procedura speciale.

Sul piano formale non è necessaria la redazione e la sottoscrizione del pignoramento da un difensore munito di procura ex art. 125 c.p.c., in quanto l’atto può essere redatto da un funzionario dell’ente riscossore, il quale è altresì legittimato a rappresentare l’Ader nei giudizi dinanzi al Tribunale ex art. 41 del Dl n. 112 del 1999.

A tale proposito si è affermata la validità del pignoramento, anche se privo di sottoscrizione del dipendente che lo ha redatto, purché rechi l'indicazione a stampa dello stesso agente della riscossione, sì da essere inequivocabilmente riferibile a quest'ultimo, quale titolare del potere di procedere ad espropriazione forzata per conto dell'ente impositore[8].

Si è quindi valorizzata in questa prospettiva la natura amministrativa dell’atto, dando applicazione al principio generale per cui nei provvedimenti amministrativi l’autografia della sottoscrizione non è elemento essenziale ai fini dell’individuazione della paternità, essendo sufficiente che l’atto sulla base dell’intestazione e del contenuto complessivo sia riconducibile all’autorità da cui promana[9].

 

  1. - Limiti di pignorabilità

Parzialmente difforme è infine la disciplina concernente i limiti di pignorabilità.

In primo luogo, lo stesso art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 preclude il ricorso a tale strumento esecutivo per tutti i crediti pensionistici. Inoltre, l’art. 72 ter d.P.R. n. 602/73 per i crediti retributivi prevede, a differenza della disciplina codicistica che contempla il limite generalizzato di un quito, un limite progressivo in funzione dell’importo della retribuzione percepita, che spazia in una forbice compresa tra un decino ed un quinto.

Rimangono fermi, in ogni caso, i limiti di pignorabilità assoluta previsti dal comma 2 dell’art. 545 c.p.c., per i sussidi di grazia e di sostentamento, sebbene non espressamente richiamati. Ed infatti, l’applicazione di tale disciplina non risulta incompatibile con la normativa in oggetto, né il richiamo espresso ai commi 4, 5 e 6 dell’art. 545 c.p.c. e non al comma 2 appare dirimente, in quanto lo stesso comma 6 fa salve le altre limitazioni previste nelle leggi speciali, sicché sarebbe contradditorio non ricomprendere anche quella inserita nel comma 2.

Inoltre, il richiamo ai commi 4 e 5 dell’art. 545 c.p.c. assolve ad una specifica funzione, ovvero estendere la disciplina del concorso di pignoramenti nell’ipotesi in cui l’esecuzione esattoriale abbia ad oggetto una retribuzione già gravata da un pregresso pignoramento per crediti alimentari.

Parimenti difforme è la disciplina dettata in caso di pignoramento di retribuzioni che siano accreditate sul conto corrente contenuta nel comma 2 bis del medesimo articolo 72 ter.

Tale difformità si giustifica sul piano esegetico in ragione della anteriorità della stessa rispetto a quella introdotta dalla l. n. 132 del 2015 che ha integrato l’art. 545 c.p.c. e si sostanzia nella esclusione del vincolo del pignoramento sull’ultima retribuzione versata sul conto[10].

 

  1. - La struttura bifasica delle opposizioni al pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73

Il pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73in ragione dei connotati strutturali fin qui descritti perviene all’attenzione del Giudicante, solo in sede di opposizione all’esecuzione promossa del debitore esecutato. Tale iniziativa non è affatto infrequente, in quanto a prescindere da eventuali irregolarità presunte o reali nell’attività di riscossione mediante ruolo, la procedura in oggetto viene vissuta dal contribuente come un’aggressione ad armi impari alla propria sfera patrimoniale, legittimando una reazione quasi sistematica all’azione esecutiva nel tentativo di frenarne il prelievo forzoso.

In ordine alle modalità di introduzione del giudizio di opposizione, occorre conciliare il principio della necessaria bifasicità delle opposizioni endoesecutive [11] con la natura stragiudiziale di tale procedura, che nel suo andamento fisiologico non richiede affatto l’intervento del GE. Pertanto, fino a che non venga proposta opposizione, alcun fascicolo dell’esecuzione si è formato, né è stato formalmente individuato il Giudice dell’esecuzione chiamato a pronunciarsi sull’opposizione.

In questo ambito risulta emblematica la pronuncia della Cassazione del 14 novembre 2017, n. 26830[12] che ha affermato l’inderogabilità della struttura bifasica anche per l’opposizione endoesecutiva avverso l’ordine di pagamento diretto ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73. In tale occasione, la Suprema Corte ha chiarito che la natura stragiudiziale di tale atto che non prevede alcuna iscrizione a ruolo, impone che anche la prima fase a cognizione sommaria dell’opposizione si svolga senza che sia necessario procedere all’iscrizione a ruolo della procedura esecutiva, non potendosi invocare l’applicazione dell’art. 159 ter disp. att. c.p.c., norma che risponde ad una logica diversa ed è incompatibile con il pignoramento ex art. 72 bis.

 In realtà, anche in precedenza la Corte di legittimità aveva affermato la necessità di rispettare la natura bifasica dell’opposizione all’esecuzione avverso il pignoramento 72 bis d.P.R. n. 602/73. Tuttavia, si era limitata ad asserire genericamente che il giudizio di opposizione debba articolarsi in una fase cautelare deputata all’adozione dei provvedimenti indilazionabili o alla sospensione della procedura, e in un giudizio di cognizione che si svolge secondo le norme degli art. 180 e ss. c.p.c. e si conclude con sentenza, senza fornire specifiche indicazioni in ordine alle modalità operative da seguire.

In questo contesto, al fine di rispettare la bifasicità dell’opposizione, in passato si era diffusa la prassi in alcuni Tribunali, di consentire che l’opposizione fosse iscritta al ruolo generale del contenzioso, muovendo dall’accostamento dell’opposizione endoesecutiva con contestuale istanza di sospensione dell’esecuzione ad un ordinario procedimento cautelare ante causam.

L’opposizione era quindi assegnata, secondo i criteri tabellari, ad un giudice dell’area esecuzione in considerazione della specifica competenza funzionale, al quale era rimessa la trattazione della fase sommaria (in funzione di G.E.) e la valutazione dei provvedimenti di urgenza invocati dall’opponente. Mentre, per la instaurazione dell’eventuale giudizio di merito, era necessario che la parte interessata procedesse nel termine perentorio fissato dal giudice del cautelare, ad una successiva ed ulteriore iscrizione al ruolo contenzioso.

Tale impostazione, oltre ad operare una evidente fictio iuris, in quanto qualificava il Giudice adito in sede contenziosa, come Giudice dell’Esecuzione competente all’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’esecuzione, appariva in contrasto con il principio del giudice naturale, dal momento che il GE era designato secondo i criteri tabellari previsti per l’assegnazione dei provvedimenti ai giudici del contenzioso e non dell’esecuzione. Per di più risultava eccessivamente onerosa per l’opponente che era gravato del pagamento del contributo unificato per ben due volte, dapprima per la fase di merito e poi per il giudizio di cognizione.

A fronte di tale prassi, appare preferibile ritenere che la mancanza di un fascicolo dell’esecuzione di formazione giudiziale, comporti analogamente a quanto accade nelle opposizioni a preavviso di rilascio (che parimenti si svolgono interamente in via stragiudiziale in quanto demandate all’ufficiale giudiziario) che il ricorso in opposizione sia semplicemente depositato nella cancelleria del giudice dell’esecuzione territorialmente competenze ,unitamente ad una copia del pignoramento esattoriale o degli atti del procedimento di esecuzione di cui il contribuente abbia la disponibilità. Alla cancelleria dell’esecuzione compete la formazione del fascicolo del procedimento esattoriale nell’ambito del quale è inserito il ricorso in opposizione.

In particolare, stante l’obbligo di deposito telematico degli atti endoesecutivi, l’opponente ai sensi dell’art. 16 bis comma 2 d.l. n. 179 del 2012 deve provvedere all’invio telematico del ricorso in opposizione nel SIECIC, allegando copia degli atti relativi al pignoramento ricevuto, senza procedere all’iscrizione a ruolo ed al pagamento di contributo unificato.

In questo modo, svolta la fase di trattazione sommaria di competenza funzionale del GE, con eventuale adozione dei provvedimenti di sospensione ex art. 60 d.P.R. n. 602/73, il GE provvederà all’assegnazione dei termini perentori ex art. 616 e 618 c.p.c. per l’eventuale introduzione del giudizio di merito e l’iscrizione a ruolo contenzioso.

La questione relativa alle modalità di introduzione dell’opposizione endoesecutiva ad un pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 ed alle conseguenti ripercussioni in ordine al pagamento del contributo unificato rimane tutt’ora aperta, in quanto il Ministero non ha provveduto ad adottare una circolare amministrativa che fornisca direttive in materia e chiarisca gli adempimenti fiscali incombenti sulle parti[13], tant’è che stata di recente oggetto di uno specifico quesito proposto dal Presidente del Tribunale di Napoli al CSM, allo stato non ancora esitato .

 

  1. - Decorso del termine di 60 g e riflessi sui provvedimenti di competenza del GE

Il circoscritto arco temporale entro il quale il pignoramento ex art. 72 bis si definisce in ragione della perentorietà del termine di 60 giorni assegnato al terzo , comporta che non di rado all’udienza fissata dal GE ex art. 185 disp. att. c.p.c., tale termine sia già decorso.

Pertanto, diviene rilevante ai fini delle determinazioni che il GE è chiamato ad assumere che le parti forniscano allegazioni in merito all’esito della procedura, ovvero se il terzo abbia provveduto al pagamento del credito ad Agenzia delle Entrate Riscossioni.

 Nel caso in cui il pagamento sia stato eseguito nel termine di 60 giorni, alcun provvedimento di sospensione può essere utilmente adottato dal GE (salvo che non si tratti di crediti retributivi per i quali il pignoramento è destinato a produrre effetti fino all’integrale soddisfazione del credito azionato), che dovrà limitarsi ad assegnare i termini per l’introduzione del giudizio di merito, nel quale sarà compiutamente valutata la fondatezza dei motivi di opposizione.

Nell’ipotesi in cui, viceversa , il terzo nel termine assegnatogli, non abbia ottemperato all’ordine di pagamento diretto, non vi è dubbio che il pignoramento sia divenuto inefficace, sicché il GE dovrà prendere atto della sopravvenuta cessazione della materia del contendere.

In tale ultima ipotesi, non è infrequente che l’esecutato lamenti che sebbene il terzo non abbia ottemperato all’ordine di pagamento diretto, le somme pignorate siano rimaste vincolate e chieda di rientrare nella disponibilità delle stesse.

Pertanto, occorre valutare se competa al GE, adito in sede di opposizione, disporre lo svincolo delle somme accantonate dal terzo in forza della sopravvenuta inefficacia del pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73, o viceversa l’adozione di tale provvedimento esorbiti dai poteri del GE, stante la natura stragiudiziale di tale procedura, determinando un indebita interferenza nella sfera riservata all’agente della riscossione. Con l’effetto che sarebbe sempre necessario instaurare la fase di merito dell’opposizione, affinché il Giudice accerti l’inefficacia del pignoramento, la condotta illegittima o ingiustificata del terzo, e disponga la restituzione delle somme accantonate in favore dell’esecutato.

 Sul piano operativo, a fronte delle due divergenti opinioni, la prima soluzione appare sicuramente più convincente ed efficace, in quanto è conforme al principio di economia degli atti giuridici e di semplificazione processuale, offrendo immediata risposta alle esigenze di tutela dell’esecutato, ed evitando l’instaurazione del giudizio di merito ai soli fini dello svincolo delle somme accantonate.

Inoltre, si può sostenere che i poteri del GE non siano limitati all’adozione dei provvedimenti ex art. 60 d.P.R. n. 602/73 in sede di opposizione all’esecuzione, ma che lo stesso sia legittimato ad intervenire, su sollecitazione delle parti, anche in relazione ad eventuali patologie della procedura esecutiva, quali il protrarsi del vincolo sulle somme pignorate oltre il termine di 60 giorni, in spregio delle prescrizioni normative. Peraltro, a rigore, il GE non incide sulla procedura esattoriale che si è già compiuta ex lege, con esito negativo per l’agente della riscossione, ma si limita a ristabilire gli effetti previsti dalla disciplina normativa, imponendo al terzo che non vi abbia già provveduto di svincolare le somme.

Né assume rilevo la circostanza che il comma 2 dell’art. 72 bis prevede che in caso di inottemperanza all’ordine di pagamento del terzo l’agente della riscossione proceda all’espropriazione presso terzi nelle forme dell’art. 543 c.p.c.

Il passaggio dal pignoramento esattoriale a quello ordinario non è affatto automatico, in quanto l’instaurazione del procedimento di espropriazione presso terzi è rimessa ad una scelta discrezionale dell’agente della riscossione, ed in ogni caso di tratta di una procedura autonoma e distinta dalla prima ed in relazione alla quale gli obblighi di custodia per il terzo ex art. 546 c.p.c. sorgono dalla notifica dell’atto di citazione .

L’analisi fin qui svolta consente di risolvere la questione correlata concernente gli strumenti di cui l’esecutato possa avvalersi per ottenere la liberazione delle somme dal vincolo del pignoramento, stante la sopravvenuta inefficacia dello stesso per inottemperanza del terzo, allorché per qualsivoglia motivo non abbia proposto opposizione. Si pensi a titolo esemplificativo, ad una nullità della notifica del pignoramento che non abbia consentito al debitore di averne tempestiva conoscenza o al caso che l’azione esecutiva sia diretta al recupero di un credito di importo modesto che il debitore non intenda contestare.

 In tale caso non vi è spazio per la presentazione di una semplice istanza al GE, dal momento che la natura stragiudiziale della procedura comporta l’assenza di un fascicolo dell’esecuzione nel quale possa inserirsi la predetta richiesta e di un giudice naturalmente competente alla gestione e direzione della procedura.

Pertanto, appaiono percorribili due diverse strade.

Si può ritenere che il debitore possa comunque proporre opposizione all’esecuzione, dal momento che il mantenimento del vincolo sulle somme pignorate comporta di fatto la persistenza degli effetti dell’azione esecutiva, a prescindere dalla disciplina normativa che ne commina l’inefficacia decorsi 60 giorni. In questo modo, si rimette al GE adito in sede di opposizione, di dare atto della sopravvenuta inefficacia del pignoramento, ordinando al terzo lo svincolo delle somme accantonate, analogamente a quanto sopra esposto.

Tale soluzione appare in linea con l’orientamento della giurisprudenza di merito in tema di espropriazione presso terzi che riconosce nel caso di mancato svincolo delle somme da parte del terzo, al quale il creditore non abbia comunicato l’omessa iscrizione a ruolo del pignoramento ex art. 164 ter disp. att. c.p.c., la possibilità di proporre opposizione ex art. 159 ter disp. att. c.p.c., proprio al fine di dichiarare l’inefficacia del pignoramento e liberare le somme in favore del debitore.

Ove viceversa si escluda l’ammissibilità dell’opposizione all’esecuzione, in quanto la procedura esecutiva non è più in corso, essendo divenuta inefficace ex lege, seguendo una prospettiva completamente diversa si può porre l’accento sul rapporto negoziale che intercorre tra l’esecutato ed il debitor debitoris, e ritenere che il contribuente possa promuovere un giudizio ordinario di cognizione nei confronti di quest’ultimo. In questa sede il debitore, potrà richiedere che il terzo, in adempimento degli obblighi derivanti dal rapporto contrattuale sottostante [14], renda disponibili le somme di sua spettanza, allegando, al fine di superare l’eccezione di controparte che assuma di aver vincolato le somme in forza del pignoramento esattoriale, la sopravvenuta caducazione del pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 per decorso dei termini.

 

  1. - Legislazione di emergenza.

L’imperativo categorico del distanziamento sociale, quale misura primaria per contenere la propagazione dell’epidemia Covid 19, ha indotto il legislatore con la recentissima decretazione di urgenza ad una integrale riorganizzazione del lavoro degli uffici giudiziari sia pure a carattere temporaneo.

La rimodulazione delle attività si è articolata: in una prima fase di assoluta emergenza, decorrente dal 9 marzo 2020 al 16 aprile e poi prorogata fino all’11 maggio 2020, nella quale è stata imposta la sospensione di tutte le udienze, salvo i procedimenti indifferibili, individuati dall’art. 83 comma 3 del d.l. n.18 del 2020 conv. con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27; ed una seconda fase dal 12 maggio al 30 giugno 2020, (termine finale poi differito al 31 luglio 2020), connotata dall’adozione di provvedimenti dirigenziali a carattere territoriale che contemplino oltre alla limitazione del flusso degli utenti e dei professionisti negli uffici giudiziari, la implementazione dell’attività di udienza da remoto o mediante trattazione scritta.

Occorre pertanto valutare in che misura la sospensione dell’attività giudiziaria e dei termini, prevista nella prima fase emergenziale, abbia investito anche l’attività di riscossione mediante ruolo.

La sospensione delle udienze, prevista dal primo comma dell’art. 83 del d.l. n.18 del 2020, ha ricompreso senz’altro le udienze calendarizzate dei procedimenti di espropriazione presso terzi ex art. 543 c.p.c. promossi da AdER e quelle destinate alla distribuzione del ricavato nei procedimenti di esecuzione mobiliare ex art. 56 d.P.R. n. 602/73, nonché all’approvazione del progetto di distribuzione ex art. 83 d.P.R. n. 602/73 nelle esecuzioni immobiliari. Non vi è dubbio, infatti, che le predette udienze non rientrano né nell’ambito delle fattispecie tipizzate di procedimenti indifferibili, né in astratto è rinvenibile un pregiudizio per le parti dal rinvio di ufficio delle stesse.

 

  1. - Decreto Cura Italia e sospensione dei termini

Perplessità sono sorte tra agli operatori del diritto all’indomani dell’entrata in vigore del d.l. n.18 del 2020, in ordine all’estensione della disciplina della sospensione dei termini per l’introduzione dei procedimenti di esecuzione forzata, anche ai procedimenti esecutivi promossi dall’agente della riscossione.

La questione che si è posta e se la fonte normativa vada individuata nel citato art. 83 d.l. n.18 del 2020, o in altre disposizioni introdotte ad hoc nel decreto Cura Italia, considerato che, mentre l’azione esecutiva ordinaria deve essere introdotta nel termine di 90 giorni ex art. 481 c.p.c. dalla notifica dell’atto di precetto, l’esecuzione esattoriale deve essere instaurata nei termini decorrenti dalla notifica della cartella esattoriale o dall’ingiunzione di pagamento. Segnatamente l’art. 50 d.P.R. n. 602/73 impone all’agente della Riscossione di iniziare la procedura espropriativa rispettivamente nel termine perentorio di un anno o di 180 giorni dalla notifica della cartella esattoriale o dall’ingiunzione di pagamento, quali atti di natura amministrativa aventi la funzione di portare a conoscenza del contribuente il credito iscritto a ruolo e di intimarne il pagamento con l’avvertimento che in mancanza si procederà ad esecuzione forzata.

In linea di principio la disciplina dettata dall’art. 83 comma 2 d.l. n.18 del 2020 potrebbe estendersi anche ai termini per l’introduzione dei processi esecutivi sulla base di plurime argomentazioni.

Sul piano sostanziale la natura strutturalmente e funzionalmente giurisdizionale che si riconosce agli atti del procedimento di esecuzione esattoriale depone coerentemente per una estensione della disciplina dettata per l’instaurazione dei procedimenti esecutivi codicistici.

Sul piano della formulazione letterale della norma, il riferimento congiunto “ai termini per l’introduzione dei processi esecutivi” e “a tutti i termini procedurali” è tale da ricomprendervi anche i termini decorrenti dalla notifica della cartella esattoriale o dell’ingiunzione di pagamento ex art. 50 d.P.R. n. 602/73.

 Infine, un ulteriore elemento a sostegno dell’interpretazione estensiva dell’art. 83 può trarsi dalla ratio legis dell’intervento normativo, non a caso denominato decreto “Cura Italia”, teso a sospendere la decorrenza di tutti i termini procedurali in coerenza con le cogenti limitazioni alla circolazione dei cittadini, in nome di un preminente interesse alla tutela della salute, che impediscono l’espletamento di qualsivoglia attività.

In questa prospettiva paradigmatico dell’ampiezza della ratio legis è il disposto del comma 21 del medesimo art. 83, con il quale il legislatore ha esteso la normativa, nei limiti in cui risulti compatibile, alle giurisdizioni speciali ed ai procedimenti dinanzi alle commissioni tributarie.

Tuttavia, in senso contrario, si deve osservare che il legislatore ha regolamentato l’attività di riscossione esattoriale nel periodo emergenziale con gli artt. 67 e 68 del d.l. 18 del 2020, che si riferiscono propriamente all’attività di riscossione mediante ruolo, sicché non ha ragion d’esser invocare un’interpretazione estensiva dell’art. 83 che assolve alla funzione di fornire una regolamentazione generale dell’attività giurisdizionale ordinaria.

In particolare, l’art. 67 d.l. 18 del 2020 prevede la sospensione dall’8 marzo al 31 maggio dei termini dell’attività di liquidazione, controllo, accertamento, riscossione e contenzioso degli uffici degli enti impositori.

Sebbene la disposizione normativa menzioni testualmente gli uffici degli enti impositori, il riferimento espresso all’attività di “riscossione” ed al “contenzioso” induce a ritenere che la norma debba estendersi anche all’attività di riscossione esattoriale svolta da AdER, quale sostituto processuale ex lege degli enti impositori, stante la dicotomia soggettiva tra il titolare del credito e l’ente cui è affidata l’azione esecutiva, che connota l’attività di riscossione esattoriale.[15]

Conferma della portata della norma si trae dai commi successivi che disciplinano espressamente l’attività dell’agente della riscossione.

In particolare, il terzo comma prevede la sospensione dei termini per le risposte alle istanze ex artt. 492 bis c.p.c. 155 quater, 155 quinquies e 155 sexies disp. att. c.p.c. e per l’accesso alla banca dati dell’anagrafe tributaria, quali attività prodromiche all’instaurazione delle procedure esecutive e di competenza propria di AdER .

Inoltre, il quarto comma, con una tipica tecnica di novellazione normativa, richiama ai fini della disciplina dei termini di prescrizione e decadenza dell’attività degli enti impositori, l’art. 12 commi 1 e 3 del d.lgs. n. 159 del 2015. Tali disposizioni prevedono, in concomitanza con il verificarsi di eventi eccezionali, rispettivamente la sospensione di tutti i termini di prescrizione, decadenza e per gli adempimenti anche non processuali, e la sospensione dei termini per la notifica delle cartelle esattoriali.

Un ulteriore spunto a sostegno dell’interpretazione proposta dell’art. 67 del d.l. 18 del 2020 si può cogliere nei FAQ presenti sul sito internet di Agenzia delle Entrate, ove si legge che per effetto del decreto Cura Italia, fino al 31 maggio non possono essere “attivate le procedure cautelari ovvero i fermi amministrativi e le ipoteche, né le procedure esecutive, quali i pignoramenti”.

Sebbene si tratti di informazioni di carattere generali dirette ad un vasto pubblico di interessati, non addetti ai lavori, il limite temporale individuato nel 31 maggio consente di ricondurre all’art. 67 d.l. n. 18 del 2020 la fonte normativa della sospensione dei termini dell’attività di riscossione esattoriale, piuttosto che al citato art. 83.

In definitiva, si deve concludere che sulla base delle disposizioni introdotte con l’art. 67 d.l. n. 18 del 2020 è stata prevista dal 9 marzo al 31 maggio del 2020 la sospensione dei termini per la notifica delle cartelle esattoriali ex art. 25 d.P.R. n. 602/73, per l’instaurazione dei procedimenti esecutivi ex art. 50 d.P.R. n. 602/73, e per l’espletamento delle vendite mobiliari e immobiliari ex art. 53 e 78 d.P.R. n. 602/73.

Incertezze si sono manifestate in merito alla disciplina emergenziale da applicare all’ordine di pagamento diretto, in quanto la peculiare struttura procedimentale in cui manca una fase apud iudicem, ed il ruolo svolto dal terzo, sul quale grava l’obbligo di pagamento nel termine perentorio di 60 giorni dalla notifica di tale atto, non consentono di ritenere sufficiente la sospensione dei termini previsti dal citato art. 67, e ciò in particolare allorché il pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 sia già stato notificato al terzo.

Al riguardo si è invocata la normativa dettata dall’art. 68 d.l. n.18 del 2020 (come modificato dall’art. 154 del d.l. n. 34 del 2020) che prevede la sospensione dall’8 marzo al 31 agosto dei termini dei versamenti scadenti in detto periodo derivanti da cartelle esattoriali ed avvisi di accertamento ex art. 29 e 30 d.l. n.78 del 2010, nonché relativi alle ingiunzioni di pagamento di cui al r.d. n. 639 del 1910 e agli atti impositivi emessi dagli enti territoriali in virtù della l. n. 160 del 2019

Pertanto, si sostiene che nell’ambito dei versamenti derivanti dalle cartelle esattoriali di cui all’art. 68 d.l. n18 del 2020, sia ricompreso anche l’obbligo di pagamento incombente sul terzo, dal momento che il pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73 è teso al recupero di crediti portati da cartelle esattoriali, con l’effetto che il termine di 60 g incombente sul terzo per provvedere al pagamento del credito sia sospeso dal 9 marzo al 31 agosto del 2020.

 

  1. - Decreto rilancio e misure a sostegno dei contribuenti

Ad una logica diversa rispondono le norme introdotte con il recentissimo d.l. n.34 del 2020 cd. decreto rilancio, in quanto tese a contrastare la grave recessione economica provocata dal lock-down, ovvero la chiusura delle attività produttive ed imprenditoriali imposta dall’epidemia Covid, ed immettere liquidità nel circuito economico.

L’art. 153 del decreto rilancio per il periodo previsto dall’art. 68 d.l. 18 del 2020, ovvero dall’8 marzo al 31 agosto, ha escluso l’applicazione della disciplina dettata dall’art. 48 bis d.P.R. n. 602/73 (ossia l’obbligo di segnalazione ad AdER di crediti non inferiori ad € 5.000,00 in favore di contribuenti infedeli), onde evitare la successiva instaurazione del pignoramento ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73, e consentire al tempo stesso al contribuente in questo periodo di crisi economica e di carenza di liquidità di acquisire la disponibilità delle somme.

Al fine di garantire la piena efficacia di tale disposizione normativa si specifica che qualora la verifica ex art. 48 bis d.P.R. n. 602/73 sia stata già effettuata, ma non è stato ancora notificato il pignoramento ex 72 bis d.P.R. n. 602/73, la stessa diviene inefficace e l’ente pubblico può quindi procedere al pagamento del credito in favore del contribuente.

Infine, l’art. 152 del d.l. n. 23 del 2020 per i pignoramenti presso terzi promossi da AdER aventi ad oggetto crediti pensionistici o retribuitivi, ha introdotto la sospensione degli obblighi di accantonamento gravanti sul terzo dalla data di entrata in vigore del decreto (19 maggio) al 31 agosto 2020.

La sospensione opera in tutte le procedure pendenti, anche ove sia stata emessa ordinanza di assegnazione, con l’effetto che le predette somme devono essere svincolate e rese fruibili per il debitore esecutato. Restano invece fermi gli accantonamenti effettuati prima dell’entrata in vigore della legge.

Pertanto, tale disposizione normativa non prevede una sospensione generalizzata delle procedure di espropriazione presso terzi relative a crediti pensionistici o retributivi, ma una mera esclusione dell’obbligo di accantonamento per un arco temporale limitato ovvero dal 19 maggio al 31 agosto 2020, quale misura di sostegno ai lavoratori dipendenti in ragione del disagio economico provocato dall’epidemia Covid .

In altri termini, in questo arco temporale non è preclusa l’emissione dell’ordinanza di assegnazione in favore di AdER, ma il GE deve avere cura di specificare nel provvedimento ex art. 552 c.p.c. che sono esclusi gli importi dei ratei maturati dal mese di maggio ad agosto del 2020, che il terzo deve corrispondere al debitore.

 

 

[1] Anteriormente alle modifiche apportate all’art. 48 bis dalla l. n. 215/2017 l’importo era fissato in € 10.000,00.

[2] Per un panorama degli orientamenti espressi in dottrina v. Auletta, L’espropriazione forzata esattoriale, in Cardino-Romeo (a cura di), Processo di esecuzione. Profili sostanziali e processuali, Padova, 2018, 1419

[3] Al riguardo Cass. 20/3/2014 n. 6521 ha affermato che gli atti posti in essere, prima, dall’ente titolare della pretesa sanzionatoria e, poi, dal concessionario od esattore sono pertanto atti formalmente e soggettivamente amministrativi, ma funzionalmente e strutturalmente giurisdizionali, intesi i primi ad applicare una sanzione con le garanzie e gran parte delle forme tipiche della giurisdizione cognitiva ed i secondi a recuperarne l’importo pecuniario, con le garanzie e gran parte delle forme proprie - e in parte diverse o comunque di differente ampiezza - della giurisdizione esecutiva

[4] In senso analogo si è espressa Cass. 20/10/2016, n. 21258;

[5] La Corte Costituzionale con la sentenza del 28.11. 2008 n.393 nel respingere la censura di incostituzionalità ha osservato che la facoltà di scelta del concessionario tra due modalità di esecuzione forzata presso terzi non crea una lesione del diritto di difesa dell’opponente né una rilevante disparità di trattamento tra i debitori esecutati, perché “questi sono portatori di un interesse di mero fatto rispetto all’utilizzo dell’una o dell’altra modalità e possono in ogni caso proporre le opposizioni all’esecuzione o agli atti esecutivi di cui all’art. 57 del d.P.R. n. n. 602 del 1973” . Tale ragionamento sottende la necessità che il pignoramento sia notificato all’esecutato.

[6] cfr. Cass., 09/11/2017, n. 26519

[7] cfr. Cass. 09/08/2018, n. 20706

[8] Cass. 04/12/2019, n. 31604; Cass. 18/11/2014, n. 24541

[9]La Suprema Corte ha ripetutamente affermato che “Il difetto di sottoscrizione del ruolo da parte del capo dell’ufficio -al pari della mancanza di sottoscrizione della cartella di pagamento, quando non è in dubbio la riferibilità di questo all’Autorità da cui promana - non incide in alcun modo sulla validità dell’iscrizione a ruolo del tributo” (cfr. ex plurimis Cass. 22/1/2018, n. 1545; Cass. S.U. 3/10/2016 n. 19671; Cass. 30/12/2015, n. 26053)

[10] La disposizione contenuta nel comma 2 bis dell’art. 72 ter d.P.R. n. 602/73 è stata introdotta dal d.l. 69 del 2013 convertito con modificazioni nella l. 9 agosto 2013 n. 98. Il carattere settoriale della previsione aveva suscitato nella giurisprudenza di merito il dubbio di legittimità costituzionale dell’assenza di una disposizione normativa di portata generale che stabilisse l’impignorabilità delle somme percepite dal lavoratore o pensionato e accreditate presso un conto corrente, contenuta nell’art. 545 c.p.c., dando la stura alla pronuncia esortativa della Corte Costituzionale del 20/5/2015 n. 85ì.

[11] cfr. Cass. 11.10.2018, n. 25170: “La preliminare fase sommaria delle opposizioni esecutive (successive all’inizio dell’esecuzione) davanti al giudice dell’esecuzione (ai sensi degli artt. 615, comma 2, 617, comma 2, e 618, nonché 619, c.p.c.) è necessaria ed inderogabile, in quanto prevista non solo per la tutela degli interessi delle parti del giudizio di opposizione, ma anche di tutte le parti del processo esecutivo e, soprattutto, in funzione di esigenze pubblicistiche, di economia processuale, di efficienza e regolarità del processo esecutivo e di deflazione del contenzioso ordinario”.

[12] “Il pignoramento ex art. 72-bis d.P.R. n. n. 602/1973 non prevede l’iscrizione a ruolo; ne consegue che nemmeno l’opposizione proposta avverso detto provvedimento richiede l’iscrizione a ruolo. Pertanto, l’opposizione avverso detto atto va qualificata come opposizione agli atti esecutivi in pendenza di esecuzione, come tale soggetta alle norme di cui agli artt. 617, comma 2, e 618 c.p.c., i quali richiedono la scissione tra fase sommaria e fase a cognizione piena e, in relazione a quest’ultima, il rispetto delle norme di cui al libro II del codice di procedura civile” (cfr. Cass. 14/11/2017, n. 26830).

[13] In ordine al regime fiscale per l’iscrizione a ruolo del pignoramento presso terzia cura del debitore opponente ex art. 159 ter disp. att., il Ministero ha provveduto ad adottare una specifica circolare in data 20 agosto 2018, con la quale si è statuito che l’onere di pagamento del contributo unificato ricade sempre sul creditore procedente.

[14] Si pensi ad es. al rapporto di conto corrente con l’istituto di credito o di lavoro subordinato con il datore di lavoro i quali abbiano rispettivamente bloccato le somme giacenti sul conto o l’indennità di fine rapporto di spettanza dell’esecutato.

[15] La scissione istituzionalizzata tra titolarità del credito e titolarità del potere di azione esecutiva è ripetutamente ribadita dalla Suprema Corte anche ai fini della regolamentazione delle spese processuali; da ultimo Cass. 23/04/2019, n. 11157.