Aspetti problematici dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione

Le principali questioni applicative, anche alla luce dei più recenti arresti giurisprudenziali.
Aspetti problematici dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione

SOMMARIO:

1. Evoluzione storica e delimitazione del campo di indagine.
2. La competenza in materia di esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione.
3. Esame dell’art. 14, comma 1, d.l. n. 669 del 1996: le più rilevanti questioni applicative.
4. Esame dell’art. 14, comma 1-bis, d.l. n. 669 del 1996: le più rilevanti questioni applicative.
5. Il sistema della tesoreria unica e quello della tesoreria c.d. mista.
 5.1. L’art. 1-bis l. n. 720 del 1984: le principali questioni applicative.
 5.2. La pignorabilità delle somme di cui l’Ente dispone in regime di anticipazione di cassa, con segnato riferimento al “caso” degli Enti locali.
6. Limiti all’iniziativa del creditore sotto il profilo dell’oggetto dell’azione esecutiva.
 6.1. I divieti di agire in executivis, anche con riferimento alle norme poste in relazione all’emergenza da COVID-19.
 6.2. I vincoli posti di volta in volta tramite provvedimento amministrativo: la genesi della disciplina in materia di Enti sanitari ed Enti locali.
 6.3. Esame dell’art. 159 TUEL, anche alla luce della recente giurisprudenza costituzionale.
  6.3.1. (segue) La ripartizione dell’onere probatorio in materia di violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti.
  6.3.2. (segue) Esame dell’art. 159, comma 4, TUEL.
 6.4. L’esecuzione forzata contro gli Enti sanitari.

 

  1. Evoluzione storica e delimitazione del campo di indagine.

Il regime dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione costituisce la risultante di una evoluzione storica ove, all’esigenza di tutelare in pieno il diritto del creditore, siccome consacrato in un titolo esecutivo, hanno fatto da contraltare le esigenze di tutela della funzionalità della P.A., il che ha portato alla posizione di discipline speciali sia sotto il profilo procedimentale che sotto il profilo dell’oggetto dell’azione esecutiva (in specie quanto alla individuazione di beni del debitore pubblico qualificati come impignorabili, in modo assoluto o relativo)[1].

Da un punto di vista generale, il bilanciamento tra queste due contrapposte esigenze ha descritto un movimento pendolare.

A fronte di quanto disposto dagli artt. 4 e 5, l. n. 2248 del 1865, all. E (che costituiscono ancora oggi la pietra angolare dei poteri cognitori e decisori del G.O. laddove una delle parti processuali – e segnatamente il convenuto – sia una pubblica amministrazione), interpretati nel senso che l’autorità giudiziaria non può emettere contro la pubblica amministrazione sentenze di condanna ad un facere, si è tradizionalmente ritenuto che tale divieto non interessasse le sentenze contenenti la condanna al pagamento di una somma di denaro[2].

Ciò sul presupposto che le limitazioni poste dalla LAC riguardassero solo l’attività iure imperii e non anche quella iure gestionis della P.A.: laddove non siano in discussione il potere pubblico e le modalità del relativo esercizio, non vi è ragione di restringere il campo delle sentenze adottabili dall’AGO nei confronti dell’amministrazione, dacché la lettera a la ratio della LAC escludono l’ammissibilità di quelle pronunce che determinano, per dirla con autorevole dottrina, “una sostituzione della volontà del giudice a quella dell’amministrazione soccombente”[3].

Se, quindi, non si è mai discusso della possibilità, da parte del G.O., di condannare l’amministrazione al pagamento di una somma di denaro (laddove sia in discussione un rapporto ove il soggetto pubblico non agisce in quanto autorità), va rilevato che, per una lunga stagione, si è escluso che, sulla base di tali pronunce, il creditore potesse agire in via esecutiva contro il debitore (condannato) inadempiente.

E tanto sulla base della considerazione che “la pubblica amministrazione non può effettuare pagamenti di somme di denaro se non con l’osservanza del procedimento previsto per l’adozione dei relativi mandati, in ordine al sollecito svolgimento dei quali il privato non vanta un diritto soggettivo”[4].

Si sosteneva, in particolare, che “prima dell’emissione del mandato di pagamento non è configurabile una mora dell’amministrazione (…) ad emetterlo (…)” e “il creditore è tutelato (…) dalla possibilità di ricorrere, in quanto portatore di un interesse legittimo, al Giudice amministrativo”[5].

Sul versante della giurisdizione amministrativa, si giunse ad affermare, solo dopo molti anni dopo la relativa istituzione, l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza in relazione a sentenze dell’AGO di condanna della P.A. al pagamento di somme di denaro.

In una storica pronuncia, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha specificato che “l’esaurimento dei fondi di bilancio o la mancanza di disponibilità di cassa non costituiscono legittima causa di impedimento all’esecuzione del giudicato, dovendo l’amministrazione porre in essere tutte le iniziative necessarie per rendere possibile il pagamento, procedendo alla liquidazione, alla formazione dei mandati, al reperimento dei relativi fondi”[6].

Pertanto, e come si si anticipava, anche a seguito della introduzione del rimedio dell’ottemperanza con riferimento alle pronunce di condanna al pagamento di somme di denaro, la concreta realizzazione dell’interesse del creditore passava attraverso l’attivazione (spontanea o coattiva) di procedimenti di spesa, rispetto ai quali il creditore vantava la posizione di interesse legittimo.

Nel 1979 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione[7], nel ribadire l’ammissibilità di condanne al pagamento di somme di denaro contro la p.a., hanno innovativamente affermato:

a) che all’amministrazione si applica il canone generale di cui all’art. 2910 c.c., secondo cui il creditore, per conseguire quanto gli è dovuto, può far espropriare i beni del debitore secondo le regole contenute nel Codice di procedura civile, il che discende direttamente dalla ritenuta soggezione del debitore pubblico ai principi generali promananti dagli artt. 2740 e 2741 c.c. che, secondo quanto già autorevolmente sostenuto in dottrina, “non pongono norme di diritto privato o di diritto inter-privato, ma dei veri e propri principi generali di struttura dell’ordinamento”[8];
b) che se le somme sono iscritte in capitoli di bilancio come “crediti” della p.a. gli stessi (al pari di tutti gli altri beni disponibili) sono espropriabili, giacché la questione relativa alla pignorabilità di tali somme è una questione di merito e non di giurisdizione (le S.U. erano chiamate a pronunciarsi su un regolamento di giurisdizione proposto per dedure l’improponibilità dell’azione esecuzione per espropriazione contro un’amministrazione pubblica e si discuteva se i crediti colpiti dal vincolo espropriativo fossero da qualificare come canoni locatizi o concessori, cioè relativi ad un rapporto di diritto pubblico o privato);
c) che il bilancio “proprio perché contempla tutte le entrate e tutte le uscite in una visione globale non consente in alcun modo di collegare singole entrate (e cioè determinate somme di denaro) a singole uscite (cioè all’esperimento di determinati servizi); e pertanto non può essere considerato fonte di un vincolo di destinazione in senso tecnico di particolari somme, tali da sottrarle all’azione espropriativa dei creditori dello Stato”[9];
d) che l’esistenza di un corpus normativo relativo alla contabilità di Stato non esclude che il pagamento di somme di denaro imposto da una sentenza dell’AGO costituisca “un atto dovuto rispetto al quale all’amministrazione non residua alcun margine di valutazione comparativa con un (non bene identificato) interesse pubblico ad esso contrapposto”, con la conseguenza che “la situazione è quindi radicalmente diversa da quella propria delle ipotesi in cui i pubblici poteri determinano i propri comportamenti apprezzandone l’opportunità in vista dell’interesse pubblico da perseguire, ma senza il vincolo di una sentenza che quel comportamento imponga come dovuto”.

Tali principi, che oggi appaiono definitivamente acquisiti, erano, all’epoca, di dirompente novità.

Difatti, la giurisprudenza tradizionale, con il favore di una parte della dottrina[10], aveva visto nella esistenza stessa del bilancio un ostacolo insormontabile alla pignorabilità del denaro della P.A.: si sosteneva infatti che, quando l’amministrazione effettuava le singole spese, non faceva altro che specificare, in via meramente attuativa, le previsioni del bilancio, senza possibilità di interferenze esterne.

Il baluardo della irresponsabilità della pubblica amministrazione – nel senso sopra specificato – viene definitivamente a cadere a seguito di un grand arret della Corte Costituzionale[11].

Il Giudice delle leggi era chiamato a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 826, ult. comma, 828, ult. comma, e 839, ult. comma, c.c. alla cui stregua, secondo l’interpretazione all’epoca prevalente (per quanto già messa in discussione dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione), “basta l’iscrizione di somme o crediti pecuniari nei bilanci preventivi dello Stato o degli Enti pubblici per farli qualificare come ‘beni destinati ad un pubblico servizio’ ex art. 828, ultima comma, del codice civile, quindi inalienabili e correlativamente inespropriabili”, dacché “la legge di approvazione del bilancio non vincola solo la p.a. ma opera anche nei confronti dei terzi”.

I rilevanti principi affermati dalla Corte Costituzionale possono essere così sintetizzati:

- la p.a. “ha una posizione di preminenza in base alla Costituzione non in quanto soggetto ma in quanto esercita potestà specificamente ed esclusivamente attribuitele nelle forme loro proprie”. In altre parole, oggetto di protezione è la funzione e non il soggetto, ragion per cui “al di fuori dell’esercizio delle predette funzioni, l’azione della P.A. rientra nella disciplina di diritto comune e ove venga a ledere un diritto soggettivo, la potenzialità di tutela di questo affidata al giudice ordinario è completa, incontrando il solo limite del non potere costui sostituirsi all’amministrazione nell’emanare un atto né condannarla ad emanarlo”;

- la individuazione dei “beni destinati a un pubblico servizio” (e tra questi anche di crediti vantati dalla p.a. nei confronti di terzi) presuppone l’accertamento della esistenza di un vincolo di destinazione in tal senso.

In dettaglio, partendo dalla premessa che anche la pubblica amministrazione è, in linea di principio, assoggettata al canone generale contenuto nell’art. 2740 c.c. nonché alla regola contenuta nell’art. 2910 c.c., la non assoggettabilità all’esecuzione forzata di somme di denaro o dei crediti pecuniari dello Stato e degli Enti pubblici “può discendere soltanto dal fatto che essi concorrano a formare il patrimonio indisponibile, e cioè (…) dal fatto che essi siano vincolati ad un pubblico servizio ovvero – come, ad esempio, per i crediti tributari - che nascano dall’esercizio di una potestà pubblica”.

Ne discende che i crediti scaturenti da rapporti di diritto privato difficilmente possono ritenersi assoggettabili a vincoli di destinazione, a meno che non siano collegati immediatamente, nella loro individualità, alla realizzazione di un fine pubblico.

A tal fine, come detto, non è sufficiente la mera iscrizione in un capitolo di bilancio.

Il bilancio, infatti, comporta la delineazione di un “programma” cogente solo per la p.a.; inoltre, il carattere “globale” di tale programma non consente di collegare singole entrate (e cioè determinate somme di denaro) a singole uscite (cioè all’espletamento di determinati servizi), con conseguente impossibilità di ritenere che la iscrizione di una somma tra i “crediti” imprima a quella somma un “vincolo di destinazione in senso tecnico” e possa determinare la sottrazione della stessa all’azione esecutiva di un creditore.

Resta ferma la possibilità che determinate somme di denaro o crediti siano vincolati con apposita norma di legge al conseguimento di specifiche finalità pubblicistiche e resta impregiudicata la questione (poi risolta affermativamente) se tale vincolo possa legittimamente sorgere in modo diverso, ad esempio tramite un provvedimento amministrativo espressione di un potere riconosciuto dalla legge.

L’ultima precisazione è rilevante, perché prelude al successivo sviluppo del sistema nel senso di congegnare regimi peculiari (e talvolta molto diversi tra loro) alla cui stregua, in virtù della legge o di un provvedimento adottato sulla base della legge, le somme di pertinenza della p.a. possono essere “vincolate” ad uno specifico servizio o ad una determinata finalità di interesse pubblico, per tale via restando sottratte all’aggressione esecutiva da parte dei creditori dell’amministrazione stessa.

A seguito degli arresti giurisprudenziali sopra menzionati, si è aperta – come è stato sostenuto – la stagione della equiparazione (a seguito di quella della irresponsabilità).

Ciò nondimeno, autorevole dottrina aveva puntualmente evidenziato che le (comunque perduranti) specificità del soggetto pubblico e della relativa attività fossero tali da rendere problematica la pedissequa applicazione delle norme del Codice di procedura civile in materia di processo esecutivo contro tale soggetto, in specie perché: 1) i beni suscettibili di essere aggrediti con l’azione esecutiva non sono “limitati” (o lo sono in una misura tutt’affatto differente), così come accade laddove si consideri il patrimonio limitato di un debitore di diritto comune; 2) si tratta di soggetti che non possono cessare la propria attività ed essere sottoposti a procedure liquidative, così come accade per il debitore di diritto comune[12].

Per tali ragioni, l’assoggettamento delle pubbliche amministrazioni alla disciplina offerta dal Codice civile e dal Codice di procedura civile “ha imposto, quindi, per un verso, l’adeguamento in via interpretativa della disciplina comune e, per altro verso, un controllo dei flussi di spesa”[13].

Pertanto, come si diceva in apertura, l’evoluzione normativa successiva è caratterizzata dalla costruzione di uno statuto speciale dell’esecuzione contro la pubblica amministrazione, caratterizzato da una crescente intensità dei limiti posti alle azioni esecutive di cui si tratta; talora il riequilibrio del rapporto tra le contrapposte esigenze in gioco è stato attuato dalla Corte Costituzionale, laddove si è giudicata “intollerabile” la limitazione del diritto del creditore di realizzare coattivamente la pretesa portata dal titolo.

La specialità del regime giuridico dell’esecuzione contro la pubblica amministrazione si apprezza – come già evidenziato da autorevole dottrina[14] – in relazione:

a) ai profili procedimentali;

b) ai profili relativi ai soggetti che, in tale contesto, prendono parte (a vario titolo) al processo esecutivo;

c) ai profili relativi alla individuazione dell’oggetto (possibile) dell’azione esecutiva.

Circa tale ultimo punto, si può fin da ora rilevare che l’azione esecutiva riguardo a beni immobili o mobili della pubblica amministrazione ha rilievo marginale, dato che potrebbero essere espropriati solo cespiti facenti parte del patrimonio disponibile della stessa, cioè beni per i quali non vi sia l’attuale ed effettiva destinazione ad un pubblico servizio e che, come tali, sono assoggettati, pur con qualche peculiarità, ad un regime privatistico.

Ciò ha portato, chiaramente, ad affermare l’inespropriabilità dei beni demaniali e dei beni del patrimonio indisponibile.

Tra i beni facenti parte del patrimonio disponibile (come tali espropriabili) un posto di rilievo, anche in considerazione della sua maggiore capacità satisfattiva[15], è ricoperto dal denaro, sia quello “esistente in cassa [ch] e quello di cui l’amministrazione sia creditrice[16], espropriabili nelle forme del “presso terzi”.

In definitiva, l’espropriazione forzata nei confronti della pubblica amministrazione ha luogo pressoché esclusivamente nella forma del pignoramento dei crediti che l’amministrazione vanta nei confronti di altri soggetti (nella normalità dei casi esercenti servizi di tesoreria).

 

  1. La competenza in materia di esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione.

Tenuto conto di quanto sopra assume rilievo l’esame dell’art. 26-bis c.p.c., in materia di competenza.

Ai sensi del primo comma di tale disposizione, nel caso in cui il debitore sia una pubblica amministrazione, la competenza spetta al Giudice del luogo ove il terzo abbia la residenza, il domicilio, la dimora o la sede (laddove a mente del secondo comma la competenza nel processo esecutivo per espropriazione di crediti si determina avuto riguardo al luogo ove il debitore abbia la residenza, il domicilio, la dimora o la sede).

La ratio dell’art. 26-bis c.p.c., nella parte che qui specificamente interessa, va individuata – tenuto anche conto di quanto emerge dai lavori preparatori - nella esigenza di evitare che i tribunali di alcune grandi città, tipicamente sedi di pubbliche amministrazioni, siano gravati da un numero eccessivo di procedure espropriative[17].

La disposizione pone alcune delicate questioni applicative[18].

Quella più rilevante, a noi pare, attiene all’interpretazione della clausola di salvezza contenuta nell’art. 26-bis, comma 1, c.p.c., rispetto a quanto disposto dalle leggi speciali.

Il principale problema si pone con riferimento alla salvezza della disposizione di cui all’art. 1-bis, l. n. 720 del 1984 (sui cui si tornerà infra al par. 5.1), in materia di tesoreria unica, secondo cui:

1) i pignoramento ed i sequestri, a carico degli enti ed organismi pubblici soggetti al regime di tesoreria unica, delle somme affluite nelle contabilità speciali intestate ai predetti enti ed organismi pubblici, si eseguono nelle forme di cui al III Libro del codice di procedura civile, con atto notificato all’azienda o istituto cassiere o tesoriere dell’ente od organismo contro il quale si procedere nonché al medesimo ente od organismo debitore;

2) il cassiere o tesoriere assume la veste del terzo ai fini della dichiarazione di cui all’art. 547 c.p.c. ed è tenuto a vincolare l’ammontare per cui si procedere nelle contabilità speciali con annotazione nelle proprie scritture contabili.

Di recente, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che “il significato del rinvio a tale norma [all’art. 1-bis cit., n.d.s.] deve intendersi nel senso che con esso si sia voluto far riferimento a detta previsione sia in quanto individuatrice nel cassiere o tesoriere del soggetto (…) che deve pagare per conto delle P.A. (…), sia in quanto individuatrice del luogo del pagamento in quello di espletamento del servizio secondo gli accordi tra P.A. ed il cassiere o tesoriere; sicché tale luogo si deve considerare in via esclusiva come il foro dell’esecuzione presso terzi di crediti a carico di tali pubbliche amministrazioni, restando esclusa, per il caso che cassiere o tesoriere sia una persona giuridica, la possibilità di procedere all’esecuzione alternativamente anche nel luogo della sua sede”[19].

In precedenza erano emerse dal formante giurisprudenziale due soluzioni:

- alla stregua della prima, “la competenza per l’espropriazione di crediti presso terzi — con riferimento al pignoramento presso un debitor debitoris persona giuridica — si sarebbe potuta leggere, giusta il necessario coordinamento dell’art. 26, comma 2 vecchio testo con l’art. 19, come competenza alternativa, a scelta del creditore procedente, fra il luogo sede della persona giuridica ed il luogo identificabile come quello in cui la persona giuridica avesse ‘uno stabilimento e un rappresentate autorizzato a stare in giudizio per l’oggetto della domanda’ (secondo la formulazione del secondo inciso dell’art. 19, comma 1). Con la conseguenza che, con riferimento alla detta espropriazione, in quanto diretta a realizzare l’adempimento dell’obbligazione del debitor debitoris persona giuridica verso il debitore esecutato, si doveva leggere il concetto della ‘autorizzazione a stare in giudizio’ nel senso di abilitazione, secondo la disciplina del rapporto di credito esecutato, all’esecuzione del pagamento in un determinato luogo”[20]. 

- per la seconda, “sebbene con particolare riferimento al servizio di tesoreria svolto dalla Banca d’Italia per una provincia, ma in modo tale da adombrare l’estensione del principio almeno alle pubbliche amministrazioni debitrici soggette al sistema delle norme sulla c.d. contabilità di Stato (...), nell’espropriazione presso terzi di crediti, la competenza per territorio — da determinarsi in base alla residenza del debitor debitoris — nel caso in cui il terzo sia la Banca d’Italia va individuata tenuto conto che essa gestisce la Sezione di Tesoreria della provincia nella quale il creditore è domiciliato, senza che assumano rilievo la sede legale (...); per la ricerca di tale sede agli effetti dell’art. 543 c.p.c., trovano invero inderogabile applicazione le norme della pubblica contabilità, che assegnano la competenza per territorio, per le domande di pagamento contro la P.A., ai sensi dell’art. 1182 c.c., comma 3, R.d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 54, R.d. 23 maggio 1924, n. 827, art. 278, comma 1, lett. d), artt. 287 e 407, proprio al giudice del luogo in cui ha sede la predetta Sezione di Tesoreria; alla concreta dotazione di provvista per i pagamenti, deve, infatti, escludersi ogni rilevanza, sul piano della competenza, la quale va così individuata, sia per la cognizione di domande di pagamento che per l’accertamento dell’obbligo del terzo di effettuare, come delegato ‘ex lege’, il pagamento di un debito della stessa P.A., nella medesima sede, la Sezione di Tesoreria provinciale gestita dalla Banca d’Italia”[21].

In altre parole, tale soluzione implicava una sovrapposizione tra il criterio di competenza stabilito quanto al luogo di pagamento da parte della P.A. (riguardante l’obbligazione di essa verso altro soggetto ed applicabile anche riguardo al credito consacrato nel titolo esecutivo a favore di quest’ultimo) e il luogo dell’esecuzione su tale credito per la sua espropriazione. Ciò al fine “di individuare un unico foro competente per l’esecuzione”. Tale risultato interpretativo — prosegue la Corte — “era perseguito desumendo dalla regola che stabiliva dove l’amministrazione doveva pagare, sebbene tramite il servizio di cassa e tesoreria ex art. 1-bis citato, il foro dell’esecuzione”[22].

La S.C., nel più recente pronunciamento, ha evidenziato che “la lettura dell’efficacia dell’art. 1-bis nel senso che la norma radicasse il foro dell’esecuzione nel luogo di svolgimento in concreto della funzione di cassiere o tesoriere da parte della persona giuridica incaricata (secondo l’accordo con la P.A.), lettura prima controversa, è ora divenuta obbligata perché altrimenti l’ipotesi con cui anodinamente il legislatore che ha introdotto l’art. 26-bis ha fatto riferimento nel comma 1 all’esistenza di leggi speciali rimarrebbe priva di qualsiasi concreta possibilità operativa. Infatti, la regola generale, quella del foro della sede (intesa in senso comprensivo pure della rappresentanza di cui all’art. 19), sarebbe stata idonea a giustificare non solo la radicazione dell’esecuzione presso il luogo che si identifichi come sede del cassiere o tesoriere che riveste la figura di terzo debitor debitoris rispetto alle pubbliche amministrazioni cui allude dell’art. 26-bis, comma 1, ma anche la radicazione presso il luogo di espletamento del servizio di cassa o tesoreria, cioè presso la relativa dipendenza: tale luogo si sarebbe identificato come quello di esistenza di uno ‘stabilimento e un rappresentante abilitato a state in giudizio per l’oggetto della domanda’, intendendosi per ‘domanda’ la pretesa esecutiva sul credito pignorato gestito dal cassiere o tesoriere. E ciò avrebbe lasciato le cose come stavano[23].

Al contrario, il legislatore, attraverso la salvezza alle norme speciali (e quindi anche all’art. 1-bis), “sebbene per una via non di immediata percezione, è pervenuto proprio all’obiettivo manifestato dai lavori preparatori della norma, cioè quello di evitare che l’esecuzione presso le pubbliche amministrazioni di cui trattasi, in ragione del fatto che le funzioni di cassa o tesoreria sono per loro conto espletate da istituti di credito, i quali hanno la loro sede in poche sedi giudiziarie, possano radicarsi presso di esse (con il conseguente ingolfamento derivante dal carico di un rilevante numero di processi esecutivi), per il tramite della scelta del creditore procedente di preferire la sede al luogo della rappresentanza periferica svolgente la funzione di cassa e tesoreria”[24].

 

  1. Esame dell’art. 14, comma 1, d.l. n. 669 del 1996: le più rilevanti questioni applicative.

Altra norma da cui si apprezza la specialità del regime dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione sotto il profilo procedimentale è quella contenuta nell’art. 14, comma 1, d.l. n. 669 del 1996.

Appare innanzitutto opportuno richiamare il relativo testo, nella formulazione attualmente in vigore[25], secondo cui “le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici non economici e l’Ente Agenzia delle entrate — Riscossione completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto”. 

In estrema sintesi, è preclusa la contestuale notifica di titolo esecutivo e precetto[26].

La norma in esame[27] trova applicazione con riferimento agli Enti locali, che la giurisprudenza ricomprende tra gli “enti pubblici non economici”[28], diversamente da quanto accade, secondo l’opinione prevalente e preferibile, con riferimento alle ASL (ricomprese tra gli enti pubblici economici)[29].

Da ultimo, con una modifica introdotta dall’art. 19-octies d.l. n. 148 del 2017, conv. in l. n. 172 del 2017, è stata espressamente prevista la ricomprensione, tra i soggetti che beneficiano del termine in esame, dell’Agenzia delle entrate - riscossione[30].

Al contrario, le società di riscossione di natura privata, in quanto enti pubblici economici, restano fuori dal perimetro applicativo della disposizione, dovendosi ritenere che il legislatore – nell’esercizio della relativa discrezionalità - non abbia ritenuto opportuna l’equiparazione degli stessi, sotto tale profilo, all’Agenzia delle entrate – riscossione[31].

La Corte Costituzionale ha individuato la ratio dell’art. 14, comma 1, d.l. n. 669 del 1996[32] in ciò, che il differimento dell’esecuzione forzata serve a garantire “uno spatium adimplendi per l’approntamento dei mezzi finanziari occorrenti al pagamento dei crediti azionati, persegue lo scopo di evitare il blocco dell’attività amministrativa derivante dai ripetuti pignoramenti di fondi, contemperando in tal modo l’interesse del singolo alla realizzazione del suo diritto con quello, generale, ad una ordinata gestione delle risorse finanziarie pubbliche”[33].

Più di recente, il Giudice delle leggi è tornato sulla disposizione sebbene in via meramente incidentale[34].

In tale ultima occasione, la Corte era investita della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5-sexies, commi 1, 4, 5, 7 e 11, l. 24 marzo 2001, n. 89, introdotto dall’art. 1, comma 777, lett. l), l. 28 dicembre 2015, n. 208, censurato per violazione degli artt. 3, 24, 111, commi 1 e 2, 113, comma 2, e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), e all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nella parte in cui, nel disciplinare le modalità di pagamento degli indennizzi per irragionevole durata del processo, condiziona lo stesso al previo inoltro di una dichiarazione (attestante la mancata riscossione o proposizione di azione giudiziaria per il medesimo titolo) e al decorso di un termine dilatorio di sei mesi decorrente dalla trasmissione, solo se regolare e completa, di tale dichiarazione e documentazione.

La Corte Costituzionale, nel ritenere le questioni non fondate, ha evidenziato che la dedotta incostituzionalità fosse basata sull’erronea premessa che il termine di sei mesi, di cui al comma 5 della disposizione denunciata, andasse ad aggiungersi al termine di 120 giorni già previsto in via generale, per tutti i crediti vantati nei confronti di un’amministrazione dello Stato, dall’art. 14 cit.

Al contrario, è stato precisato che, per testuale dettato del denunciato comma 7, il solo termine applicabile è quello dilatorio di sei mesi dalla data in cui sono assolti i previsti obblighi di comunicazione.

In considerazione della non cumulabilità dei predetti termini, si è ritenuta insussistente la violazione dell’art. 3 Cost., ribadendo la specificità della procedura liquidatoria degli indennizzi per equa riparazione rispetto alle procedure di pagamento degli altri debiti della pubblica amministrazione[35].

La violazione del termine in esame[36] va dedotta con l’opposizione all’esecuzione.

In questo senso si è espressa la Corte di Cassazione dopo avere in un primo momento ritenuto che tale profilo, interessando il quomodo dell’esecuzione, andava censurato attraverso l’opposizione agli atti esecutivi[37].

L’orientamento più recente è quindi nel senso che “il decorso del termine legale diviene condizione di efficacia del titolo esecutivo, la cui inosservanza, per l’inscindibile dipendenza del precetto dall’efficacia esecutiva del titolo che con esso si fa valere, rende nullo il precetto intempestivamente intimato, con la conseguenza che la relativa opposizione si traduce in una contestazione del diritto di procedere all’esecuzione forzata e integra un’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615, comma 1, c.p.c., non concernendo solo le modalità temporali dell’esecuzione stessa. Tale lettura dell’art. 14 d.l. 31 dicembre 1996, n. 669 è confermata dalla norma interpretativa introdotta con l’art. 44, comma 3, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326 con la quale è stato sancito il divieto di procedere alla notifica del precetto prima del decorso del citato termine”[38].

Si ritiene, inoltre, che la violazione sia rilevabile d’ufficio dal G.E.[39] e che il provvedimento con il quale sia dichiarata l’improcedibilità sia suscettibile di impugnazione ex art. 617 c.p.c.[40].

Di rilevante impatto pratico è la questione relativa alla individuazione degli effetti della violazione di cui si tratta sull’ordinanza di assegnazione eventualmente emessa nel frattempo.

La S.C. ha ritenuto che, nel caso prospettato, l’ordinanza di assegnazione sia nulla, e, come tale, vada impugnata con l’opposizione agli atti esecutivi, dovendosi quindi superare la possibile obiezione che, con l’esaurimento del processo esecutivo per espropriazione di crediti (che coincide, nella normalità dei casi, proprio con l’adozione dell’ordinanza di assegnazione), non siano più deducibili profili afferenti al diritto del creditore di procedere in via esecutiva[41].

La Cassazione ha evidenziato che “la peculiarità del vizio conseguente alla violazione della norma dell’art. 14 sopra esaminata è tale che, pur comportando la temporanea inefficacia del titolo esecutivo sì da impedire l’esercizio del diritto del creditore di procedere ad esecuzione forzata (che può essere fatto valere col rimedio dell’opposizione all’esecuzione, secondo quanto sopra), determina, ove il creditore proceda comunque in executivis, la nullità degli atti esecutivi così compiuti. Sotto questo profilo, allora, i vizi formali del precetto e del pignoramento notificati prima del tempo non possono non trasmettersi all’ordinanza di assegnazione, consentendo al debitore esecutato di esperire il rimedio tipico di essa, quale è l’opposizione agli atti esecutivi”[42].

In un’altra e più recente occasione la Corte di legittimità è giunta al medesimo risultato interpretativo, sebbene seguendo un percorso argomentativo in parte diverso.

Si osserva che “qualora in una procedura esecutiva di espropriazione presso terzi si sia reso assegnatario il creditore procedente, il successivo accertamento dell’inefficacia del titolo esecutivo al momento del pignoramento, in ragione della violazione del termine di cui all’art. 14 del d.l. n. 669 del 1996, conv. nella l. n. 30 del 1997, determina la caducazione dell’assegnazione, in quanto l’assegnatario, identificandosi con lo stesso creditore procedente, non assume la posizione di terzo estraneo rispetto all’illegittimo svolgimento dell’azione esecutiva, ma è responsabile, sul piano oggettivo, della non azionabililità del titolo”[43].

Difatti, la tutela offerta dall’art. 2929 c.c. per il caso di sopravvenuta caducazione o inefficacia del titolo non opera se la posizione di assegnatario (o aggiudicatario) sia conseguita dallo stesso creditore.

Ciò in quanto, “tanto nell’ipotesi che si sia verificata una pregressa nullità del processo esecutivo e, dunque, di esercizio erroneo dell’azione esecutiva quanto al quomodo, tanto in quella di esercizio dell’azione esecutiva senza titolo o in mancanza della sua efficacia, il riconoscimento di dette situazioni travolge la posizione di assegnatario o aggiudicatario conseguita dal creditore procedente e ciò perché egli non assume la posizione di terzo estraneo, ma è responsabile, almeno sul piano oggettivo, della patologia della vicenda esecutiva”[44].

Altra questione applicativa di rilievo concerne il rapporto tra l’art. 14, comma 1, in commento, e l’art. 654, comma 2, c.p.c.

Secondo tale ultima disposizione, ai fini dell’esecuzione forzata, non occorre una seconda notificazione del decreto ingiuntivo divenuto esecutivo, a condizione che nell’atto di precetto si faccia menzione del provvedimento che ha disposto l’esecutorietà e dell’apposizione della formula.

La questione che si è posta concerne il se il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 14, comma 1, cit., decorra dalla notifica del decreto ingiuntivo ai sensi dell’art. 643 c.p.c. ovvero se, una volta spirato il termine per proporre l’opposizione allo stesso, sia necessario (in deroga a quanto previsto dall’art. 654, comma 2, c.p.c.) procedere nuovamente alla notifica del titolo (divenuto esecutivo) al fine di determinare la decorrenza del termine di centoventi giorni di cui si tratta.

Sia la giurisprudenza di legittimità[45] che quella di merito[46] sono orientate in quest’ultima direzione, sul rilievo che la disposizione di cui all’art. 14, comma 1, cit., vada interpretata “nel senso che ha imposto al creditore di detti soggetti, quando debba procedere sulla base di un titolo esecutivo per il quale l’esecuzione è consentita da una norma speciale (verso il debitore in genere) — come l’art. 654, secondo comma, c.p.c. in tema di decreto ingiuntivo — senza la previa notificazione del titolo, l’obbligo di provvedervi in deroga a tale norma speciale, di modo che solo da essa possa decorrere il termine dilatorio per iniziare l’esecuzione e comunque per il precetto”[47].

Si discute, infine, se la disposizione in esame trovi applicazione anche con riferimento agli interventi.

In particolare, si pone la questione se il creditore munito di titolo esecutivo che intenda spiegare intervento in una procedura da altri intrapresa contro una pubblica amministrazione debba, dopo la notifica del titolo, attendere il termine di centoventi giorni per il deposito dell’intervento (non essendo fatto obbligo all’interventore di notificare l’atto di precetto).

Muovendo dal presupposto che, secondo le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, l’intervento cum titulo sia del tutto equiparabile all’esercizio autonomo dell’azione esecutiva[48], pare potersi propendere per la soluzione affermativa.

D’altro canto, la dottrina aveva già autorevolmente proposto una lettura estensiva — e costituzionalmente orientata — della locuzione ‘procedere ad esecuzione forzata’ operata dal comma 1 dell’art. 14 e “di assoggettare anche l’intervento alla condizione temporale in esso stabilita, con un doveroso adattamento per dir così ‘strutturale’: poiché l’intervento non richiede, quale prodromo necessario, l’intimazione del precetto, il termine dilatorio dei centoventi giorni va computato, a pena di inammissibilità dell’intervento, dalla notifica del titolo esecutivo alla data di deposito dell’intervento, che è il momento in cui viene in tale forma sperimentata l’azione esecutiva”.

Tale lettura, anche per ciò che concerne il riferito adattamento funzionale, ha trovato seguito nella giurisprudenza di legittimità[49].

Resta il dubbio se tale ragionamento sia estensibile agli interventi non titolati.

È stata brillantemente sostenuta la tesi per cui la creazione di un “minisistema” implica la specialità della disciplina contenuta nell’art. 14 “non solo dal punto di vista soggettivo (cioè per i destinatari della statuizione) ma anche nello stabilire — con la notifica del titolo esecutivo e il decorso del termine per l’adempimento — un incombente ineludibile nelle procedure esecutive in danno della P.A., un’attività prodromica necessaria per i creditori che intendano esperire l’azione esecutiva in tutte le sue possibili modalità”, ovvero la previa notifica del titolo esecutivo.

Ne consegue che ogni disposizione che ammette l’esperibilità dell’azione esecutiva senza la previa notificazione di un titolo (v. pure l’art. 654 c.p.c. e, per quanto qui interessa, l’art. 499 c.p.c. nella parte in cui ammette l’intervento non titolato fondato sulle scritture contabili) si pone in contrasto con tale minisistema non potendo, nell’ambito dello stesso, trovare applicazione.

 

  1. Esame dell’art. 14, comma 1-bis, d.l. n. 669 del 1996: le più rilevanti questioni applicative.

Rilevante è anche l’esame dell’art. 14, comma 1-bis, d.l. n. 669 del 1996, a mente del quale “gli atti introduttivi del giudizio di cognizione, gli atti di precetto nonché gli atti di pignoramento e sequestro devono essere notificati a pena di nullità presso la struttura territoriale dell’Ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati e contenere i dati anagrafici dell’interessato, il codice fiscale ed il domicilio. Il pignoramento di crediti di cui all’articolo 543 del codice di procedura civile promosso nei confronti di Enti ed Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale deve essere instaurato, a pena di improcedibilità rilevabile d’ufficio, esclusivamente innanzi al giudice dell’esecuzione della sede principale del Tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento in forza del quale la procedura esecutiva è promossa. Il pignoramento perde efficacia quando dal suo compimento è trascorso un anno senza che sia stata disposta l’assegnazione. L’ordinanza che dispone ai sensi dell’articolo 553 del codice di procedura civile l’assegnazione dei crediti in pagamento perde efficacia se il creditore procedente, entro il termine di un anno dalla data in cui è stata emessa, non provvede all’esazione delle somme assegnate”.

Concentrandoci sulla parte della disposizione che specificamente interessa il processo esecutivo, si prevede che il pignoramento di crediti promosso nei confronti dell’Inps (o altri Enti previdenziali organizzati su base territoriale) va posto in essere, a pena di improcedibilità rilevabile d’ufficio, esclusivamente innanzi al G.E. della sede principale del Tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento in forza del quale la procedura esecutiva è promossa.

La disposizione – che più che un criterio di competenza prevede una vera e propria improcedibilità (con la conseguenza che il processo esecutivo non proseguirà innanzi al G.E. indicato come competente) - è stata interpretata nel senso che “per Enti ed Istituti di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale, ‘nei confronti’ dei quali il pignoramento di crediti di cui all’art. 543 c.p.c. va instaurato dinanzi al tribunale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso il titolo in base al quale si procede, devono intendersi gli Enti e gli Istituti soggetti passivi della procedura esecutiva e cioè gli esecutati nei cui confronti è stato promosso il pignoramento”[50].

Difatti, non è possibile ritenere “che si tratti degli Enti ed Istituti terzi pignorati attingendo argomenti in tal senso dalla prima parte dello stesso comma 1-bis, il quale si limita a determinare la struttura territoriale dell’ente pubblico presso cui va effettuata la notificazione, senza però incidere sulla individuazione del giudice competente per l’esecuzione forzata dei crediti”[51].

Per altro verso, è stato ritenuto che la disposizione, sulla scorta di una interpretazione costituzionalmente orientata, sia applicabile anche agli atti di intervento, i quali “a pena di improcedibilità rilevabile d’ufficio possono essere spiegati esclusivamente nell’ambito dei procedimenti esecutivi promossi ex art. 543 c.p.c. innanzi al giudice dell’esecuzione della sede principale del tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento posto a fondamento dell’intervento medesimo”[52].

A seguito della riforma del 2003 (d.l. n. 263 del 2003, conv. in l. n. 326 del 2003), la disposizione in esame contiene altri due alinea:

- il primo, alla cui stregua il pignoramento perde efficacia quando dal suo compimento è trascorso un anno senza che sia disposta l’assegnazione;

- Il secondo, a mente del quale l’ordinanza di assegnazione emessa all’esito di un procedimento di tal fatta perde efficacia se, entro un anno dalla data di emissione, il creditore non provvedere “all’esazione delle somme assegnate”.

Intanto rileva chiarire che, a nostro avviso, anche le disposizioni aggiunte nel 2003 trovano applicazione con esclusivo riferimento ai procedimenti promossi “nei confronti di Enti ed Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale”, in tal senso deponendo una lettura sequenziale delle varie parti di cui il comma 1-bis si compone: altrimenti detto, i due alinea in esame non possono avere una portata precettiva più ampia della disposizione nel cui ambito sono collocati.

Per altro verso, va evidenziato, come puntualmente colto in dottrina, che la previsione in esame rappresenta un unicum nel nostro quadro ordinamentale, in quanto “ricollega la perdita di efficacia di un atto di parte (...) ad una condotta omissiva del giudice che non disponga tempestivamente l’assegnazione dei crediti pignorati mediante la pronuncia della relativa ordinanza”[53].

L’inefficacia in esame va fatta valere con il rimedio dell’opposizione agli atti esecutivi.

Quanto alla individuazione del dies a quo per la proposizione di tale mezzo, la giurisprudenza ha ribadito che “valgono sia il principio per cui il tempo del compimento dell’atto coincide con quello in cui l’esistenza di esso è resa palese alle parti del processo esecutivo, e quindi con il momento in cui l’interessato ha avuto legale conoscenza dell’atto medesimo ovvero di un atto successivo che necessariamente lo presupponga, sia il principio della piena validità della conoscenza di fatto dell’atto stesso in capo all’interessato”[54].

L’opposizione in esame è proponibile anche dal terzo.

Secondo la giurisprudenza di legittimità – che muove dalla premessa che “la previsione della norma in questione (...) risulta dettata anche a tutela dell’interesse del terzo a non restare, se non in relazione alla sua particolare qualità, vincolato dal pignoramento oltre quel termine” – è evidente che “la tutelabilità contro l’inefficacia sopravvenuta del pignoramento si giustifica, siccome diretta a rivendicare l’esclusione della soggezione del terzo al vincolo del pignoramento, in non diversa guisa dalla tutelabilità che al terzo, che abbia reso dichiarazione negativa o che abbia tenuto un comportamento equivalente, è riconosciuta proprio con il mezzo dell’opposizione agli atti avverso l’ordinanza di assegnazione emessa ciò nonostante”[55].

Non meno problematica è l’interpretazione dell’alinea secondo cui “l’assegnazione dei crediti in pagamento perde efficacia se il creditore procedente, entro il credito di un anno dalla data in cui è stata emessa, non provvede all’esazione delle somme assegnate”.

In particolare, non è chiaro quale significato debba assegnarsi all’espressione “esazione”.

Al riguardo giova premettere: 1) che l’art. 553 c.p.c. dispone che l’assegnazione del credito avviene salvo esazione; 2) che l’art. 2928 c.c. dispone che “il diritto dell’assegnatario che ha subito l’espropriazione non si estingue che con la riscossione del credito assegnato”.

In linea con tali premesse dovrebbe quindi ritenersi che, se entro un anno dalla data di emissione dell’ordinanza di assegnazione non avvenga il pagamento da parte del terzo, il provvedimento in questione perde efficacia.

È evidente però che, se così fosse, si darebbe la stura, in ipotesi, a comportamenti abusivi da parte del terzo, incidenti — in modo assai rilevante — sulla posizione del creditore.

Alla luce di ciò, da altri si propone una diversa interpretazione della norma, secondo cui sarebbe opportuno “sganciare il requisito dall’effettivo incasso del credito assegnato, prendendo atto che la ratio dell’art. 2928 c.c. è diversa da (e per certi versi opposta a) quella della norma oggi in esame e che, quindi, il termine ivi previsto potrebbe ritenersi rispettato con la semplice attivazione di procedure formali di riscossione, prescindendo dai tempi di realizzazione effettiva del diritto”[56].

Secondo una recente pronuncia della S.C., ha effetto impeditivo della “decadenza” in esame la mera intimazione di un atto di precetto[57].

 

  1. Il sistema della tesoreria unica e quello della tesoreria c.d. mista.

Come prima rilevato, la peculiarità del regime giuridico dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione (nella forma del “presso terzi”) si apprezza anche sotto il profilo della individuazione del terzo e della disciplina del rapporto che lega tale terzo, in funzione di tesoriere, all’amministrazione esecutata.

La dottrina ha autorevolmente osservato che “le esigenze che hanno portato alla istituzione della tesoreria unica vanno ricercate nella crisi di liquidità dello Stato. Questa era stata accompagnata dal progressivo accentramento delle entrate statali e dalla contemporanea perdita della capacità impositiva degli enti locali”[58].

La materia è disciplinata dalla l. n. 720 del 1984, che ha subito numerosi rimaneggiamenti.

La complessa evoluzione può essere così sintetizzata:

1) nel proprio impianto originario, l’assetto conferito al rapporto di tesoreria era quello della “tesoreria unica” (con un regime differenziato a seconda che l’Ente fosse iscritto nella tabella A ovvero nella tabella B della citata legge).

In particolare:
a) secondo l’art. 1, comma 1, “(...) gli istituti e le aziende di credito, tesorieri o cassieri degli enti e degli organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla presente legge, effettuano, nella qualità di organi di esecuzione degli enti e degli organismi suddetti, le operazioni di incasso e di pagamento a valere sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Le entrate proprie dei predetti enti ed organismi, costituite da introiti tributari ed extratributari, per vendita di beni e servizi, per canoni, sovracanoni e indennizzi, o da altri introiti provenienti dal settore privato, devono essere versate in contabilità speciale fruttifera presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Le altre entrate, comprese quelle provenienti da mutui, devono affluire in contabilità speciale infruttifera, nella quale devono altresì essere versate direttamente le assegnazioni, i contributi e quanto altro proveniente dal bilancio dello Stato. Le operazioni di pagamento sono addebitate in primo luogo alla contabilità speciale fruttifera, fino all’esaurimento dei relativi fondi”;

b) ai sensi dell’art. 2, comma 1, “le disposizioni previste dall’art. 40, l. 30 marzo 1981, n. 119, modificato dall’art. 21, comma 4, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, nella l. 11 novembre 1983, n. 638, nonché dall’art. 35, quattordicesimo comma, l. 27 dicembre 1983, n. 730, come ulteriormente modificato ed integrato dal successivo art. 3 della presente legge, si applicano agli enti ed agli organismi pubblici indicati nella tabella B annessa alla presente legge”;

c) il comma 4 dell’art. 2, invece, prevede(va) che, “con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro del tesoro, si provvede alle occorrenti modifiche ed integrazioni alle annesse tabelle A e B”;

2) l’art. 7, d.lgs. n. 279 del 1997 ha invece introdotto per Regioni ed Enti locali (e poi anche per le Università statali e gli Enti del servizio sanitario) un regime di tesoreria unica cosiddetta mista.

In base ad esso, tutte le disponibilità derivanti dalle entrate diverse da quelle riconducibili direttamente o indirettamente allo Stato — le quali debbono essere mantenute su conti infruttiferi presso la Tesoreria erariale — possono essere tenute dagli Enti presso i propri servizi di tesoreria.

A garanzia delle casse erariali, si prevedono alcuni accorgimenti, come ad esempio l’obbligo per gli enti di usare per i pagamenti prioritariamente le somme escluse dal riversamento nella Tesoreria erariale;

3) a livello regolamentare, l’art. 4, d.m. 4 agosto 2009 prevede che le anticipazioni effettuate agli enti ed organismi pubblici dai tesorieri, nei limiti previsti dalla normativa in vigore, in mancanza di disponibilità non vincolate nelle contabilità speciali in essere presso la Tesoreria dello Stato, devono essere estinte, a cura dei tesorieri, non appena siano acquisiti introiti non soggetti a vincolo di destinazione sul conto corrente bancario intestato agli enti e organismi pubblici, ovvero entro il giorno lavorativo successivo qualora gli introiti siano stati acquisiti sulla contabilità speciale presso la Tesoreria dello Stato.

Rilevante è anche stato l’apporto della Corte Costituzionale. 

Difatti, “la disciplina concernente l’accreditamento dei fondi alle Regioni e le cosiddette ‘giacenze di cassa’ ha comportato (...) un rilevante contenzioso davanti alla Corte poiché l’obbligo di rispettare l’autonomia costituzionalmente garantita all’ente Regione si presentava, per più versi, poco conciliabile con la necessità di ovviare al problema, parimenti imprescindibile da parte dello Stato, derivante dal trasferimento nella piena disponibilità degli enti appartenenti al settore pubblico allargato, e quindi anche delle Regioni, [di] somme liquide da spendere in un arco di tempo più o meno ampio, sí da consentire agli enti stessi di depositare tali somme presso istituti bancari, lucrando un interesse, mentre lo Stato doveva sopportare forti oneri di indebitamento per raccogliere sul mercato finanziario le somme oggetto di trasferimento”[59].

Data la notevole complessità della materia (che interessa solo tangenzialmente lo studio dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione), pare qui sufficiente riportare, in sintesi, le principali pronuce:

1) Corte Cost., 29.10.1985, n. 243[60] ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 2, comma 4, l. n. 720 del 1984 (sopra richiamato), ritenendo che il legislatore non potesse demandare all’esecutivo la scelta fra un sistema di tesoreria che consenta alle Regioni di mantenere proprie giacenze, sia pure limitate ad una certa misura, e un sistema di tesoreria unica presso la tesoreria provinciale dello Stato, tale opzione spettando, per competenza, alla legge dello Stato.

A supporto di tale decisione milita “la considerazione della giurisprudenza di questa Corte che ha valorizzato il rinvio alle leggi della Repubblica, stabilito dal primo comma dell’art. 119 Cost., quanto al coordinamento fra le finanze delle Regioni e le finanze dello Stato. Mediante la ricordata sentenza n. 162 del 1982, la Corte ha infatti annullato l’art. 40, ottavo comma, della legge n. 119 del 1981, nella parte in cui si attribuiva al Ministro del tesoro la facoltà di variare con proprio decreto la percentuale o il livello massimo delle disponibilità delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano che le aziende di credito, incaricate del servizio di tesoreria, possono tenere presso di sé”: una volta che il legislatore ha fissato tale percentuale (...) e nulla ha precisato circa il livello massimo, soltanto per legge o nell’ambito dei limiti e dei criteri indicati dalla legge possono essere variate le scelte legislative in questione” — ha rilevato la Corte —  “senza violare la riserva di legge della Repubblica di cui al primo comma dell’art. 119 Cost.”;

2) Corte Cost., 24.1.1991, n. 24, secondo cui “non spetta allo Stato disporre con decreto del Presidente del consiglio 2 luglio 1990 che le indicazioni ‘consorzi e associazioni di comuni e di province’ comprese nella tabella A della l. 29 ottobre 1984 n. 720 siano modificati in consorzi e associazioni fra regioni, province e comuni’ e, analogamente, che l’indicazione ‘Aziende municipalizzate di trasporto e consorzi di comuni e di province per i servizi di trasporto venga modificata in Aziende regionalizzate, provincializzate e municipalizzate e aziende e consorzi fra regioni, province e comuni per l’erogazione di servizi pubblici” e, conseguentemente, “vanno annullarti gli art. 2 e 3 del detto decreto nelle parti in cui fanno riferimento alle regioni”.

Come è stato osservato, “la pronuncia è importante non tanto per la motivazione, la quale si limita a ribadire le enunciazioni di principio contenute nelle elaborate sentenze del 1985, quanto per il divieto perentoriamente opposto, anche con incisi di carattere monitorio, al potere esecutivo di emanare provvedimenti che incidano, in assenza dell’autorizzazione del legislatore, sul regime di tesoreria concernente gli enti territoriali ad autonomia costituzionalmente garantita. Al riguardo, preme sottolineare che la previsione della riserva di legge contenuta nell’art. 119, 1° comma, sul coordinamento finanziario che ne costituisce l’oggetto, si è rivelata una delle disposizioni più critiche della Costituzione. Ciò ha consentito allo Stato di attribuirsi, per la materia che qui interessa, poteri così ampi e penetranti da essere in grado, una volta esercitati, di ridurre l’autonomia finanziaria regionale entro limiti estremamente circoscritti”[61];

3) più di recente va segnalata la pronuncia Corte Cost., 20.12.2012, n. 311, per esaminare – sia pur brevemente – la quale è necessario evidenziare quanto segue:

- l’art. 7, d.lgs. n. 279 del 1997 (come già rilevato in precedenza) ha introdotto “nuove modalità di attuazione del sistema di tesoreria unica”, prevedendo: a) che le entrate costituite da assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello Stato devono essere versate per le Regioni, le Province autonome e gli Enti locali nelle contabilità speciali infruttifere ad essi intestate presso le sezioni di Tesoreria provinciale dello Stato (comma 2); b) che le disponibilità derivanti dalle entrate diverse da quelle indicate nel comma 2, che sono escluse dal riversamento nella Tesoreria statale, devono essere prioritariamente utilizzate per i pagamenti disposti dagli enti di cui al comma 1 (comma 3); c) che i tesorieri degli Enti di cui al comma 1 sono direttamente responsabili dei pagamenti eseguiti in difformità di quanto disposto dal comma 3; d) che in caso di inadempienza il Tesoriere è tenuto al riversamento nella Tesoreria statale dell’ammontare del pagamento eseguito in difformità ed è tenuto altresì a versare ad apposito capitolo dell’entrata statale l’ammontare corrispondente all’applicazione dell’interesse legale, sull’importo del pagamento, calcolato per il periodo intercorrente tra la data del prelevamento dalla tesoreria statale e la data di riversamento (comma 4); e) infine, che ai fini del criterio del prioritario utilizzo, di cui sopra, sono comprese, fra le liquidità derivanti da entrate proprie depositate presso il sistema bancario, anche quelle temporaneamente reimpiegate in operazioni finanziarie con esclusione di quelle concernenti accantonamenti per i fondi di previdenza a capitalizzazione per la quiescenza del personale dipendente, previsti e disciplinati da particolari disposizioni, e con esclusione altresì dei valori mobiliari provenienti da atti di liberalità di privati destinati a borse di studio (comma 5);

- successivamente l’art. 35, comma 8, d.l. n. 1 del 2012 ha sospeso il regime di tesoreria unica richiamato sopra, prevedendo che – nel periodo considerato (più volte prorogato) – agli Enti e organismi pubblici soggetti allo stesso si applicasse l’art. 1, l. n. 720 del 1984, pure richiamato sopra[62].

La Corte Costituzionale veniva adita in via principale da alcune Regioni secondo cui il compendio normativo in esame avrebbe riportato in vita “le norme risalenti agli anni Ottanta, quando il sistema di finanziamento degli enti territoriali aveva un carattere sostanzialmente derivato, poiché i trasferimenti statali costituivano la massima parte delle entrate dei suddetti enti”.

Di conseguenza, si sottolinea, “gli enti non avranno più disponibilità diretta delle proprie risorse depositate presso il sistema bancario e il tesoriere di ciascun ente potrà e dovrà soltanto curare pagamenti e riscossioni, senza potere gestire, però, la liquidità dell’ente, secondo le disposizioni e le decisioni di quest’ultimo”.

Da ciò discenderebbe “una grave limitazione dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali, che risulterebbero così privati di un importante strumento di gestione finanziaria che ha permesso di conseguire risultati vantaggiosi”.

Il Giudice delle leggi ha ritenuto le questioni infondate.

Con specifico riferimento alla dedotta violazione dell’art. 117 Cost., si è osservato che la norma censurata (art. 35, comma 8, cit.) “senza vincolare o limitare la disponibilità delle somme né incidere sulla loro destinazione, produce l’effetto immediato di riversare liquidità nelle tesorerie erariali, al fine di ridurre il fabbisogno finanziario, cioè l’ammontare per cui lo Stato deve — o ha già dovuto — ricorrere all’indebitamento mediante l’emissione di titoli”.

La normativa impugnata, quindi, dètta una misura di gestione della liquidità, tramite la quale ingenti somme presenti nel sistema bancario vengono depositate nelle Tesorerie provinciali. L’obiettivo dichiarato è quello di emettere una minore quantità di titoli di Stato, contribuendo così a ridurre il differenziale — cosiddetto spread — tra il tasso d’interesse dei titoli italiani e quello, più basso, di titoli emessi da altri Paesi.

In definitiva, la riforma “rientra tra le scelte di politica economica nazionale adottate per far fronte alla contingente emergenza finanziaria, si colloca nell’ambito dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica — la cui determinazione spetta alla potestà legislativa statale — e comporta evidenti implicazioni anche in materia di tutela del risparmio e dei mercati finanziari. Il sistema di tesoreria unica è uno strumento essenziale per assicurare il contenimento del fabbisogno finanziario dello Stato ordinamento. Compete al legislatore statale, quindi, regolare il funzionamento di tale sistema”.

Con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 119 Cost., il Giudice delle leggi ha ritenuto che “la normativa impugnata, per di più temporalmente limitata, non può giudicarsi lesiva dell’autonomia regionale nell’ambito finanziario, legislativo e programmatorio, e neppure è suscettibile di incidere sul buon andamento dell’amministrazione delle Regioni ricorrenti (sentenza n. 171 del 1999, in relazione a precedenti interventi legislativi in materia di tesoreria unica). Ne discende che, in una situazione di eccezionale gravità economico-finanziaria, nella quale tutti gli enti del settore pubblico allargato sono chiamati a contenere il fabbisogno finanziario e a contribuire alla riduzione dell’emissione di titoli di Stato, i rimedi predisposti dal legislatore non derogano al riparto delle competenze fissato dal Titolo V della Parte seconda della Costituzione, né limitano le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali (sentenza n. 151 del 2012)”. 

 

5.1. L’art. 1-bis l. n. 720 del 1984: le principali questioni applicative.

Di notevole rilevanza pratica la disposizione contenuta nell’art. 1-bis, l. n. 720 del 1984, secondo cui “i pignoramenti ed i sequestri, a carico degli enti ed organismi pubblici di cui al primo comma dell’articolo 1, delle somme affluite nelle contabilità speciali intestate ai predetti enti ed organismi pubblici si eseguono, secondo il procedimento disciplinato al capo III del titolo II del libro III del codice di procedura civile, con atto notificato all’azienda o istituto cassiere o tesoriere dell’ente od organismo contro il quale si procede nonché al medesimo ente od organismo debitore”.

Il tesoriere assume la veste di terzo nel procedimento di espropriazione forzata del credito e, pertanto, oltre a dover custodire le somme, deve rendere la prescritta dichiarazione di quantità[63].

Tuttavia, “in caso di pignoramenti o sequestri di entrate proprie degli enti ed organismi pubblici di cui al primo comma dell’articolo 1 eseguiti anteriormente al versamento di queste in contabilità speciale, il cassiere o tesoriere provvede ugualmente al dovuto versamento nella contabilità speciale con annotazione del relativo vincolo” (art. 1-bis, comma 3).

Restano però salve “le cause di impignorabilità, insequestrabilità ed incedibilità previste dalla normativa vigente, nonché i vincoli di destinazione imposti, o derivanti dalla legge” (art. 1-bis, comma 4).

Alla stregua di tale dato normativo, dunque, il pignoramento poteva indifferentemente colpire tanto le somme di pertinenza dell’Ente esecutato già affluite nelle contabilità speciali quanto quelle incassate dal tesoriere ma da questi non ancora riversate nelle suddette contabilità[64].

Sennonché, il quadro normativo è ulteriormente mutato per effetto della introduzione, nel tessuto del citato art. 1-bis, del comma 4-bis, che prevede che “non sono ammessi atti di sequestro o di pignoramento ai sensi del presente articolo presso le sezioni di tesoreria dello Stato e presso le sezioni decentrate del bancoposta a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio. Gli atti di sequestro o di pignoramento eventualmente notificati non determinano obbligo di accantonamento da parte delle sezioni medesime né sospendono l’accreditamento di somme nelle contabilità intestate agli enti ed organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla presente legge”[65].

In altre parole, le somme che fanno parte della contabilità speciale tenuta presso le sezioni di tesoreria dello Stato e presso le sezioni decentrate del bancoposta non possono essere pignorate e il pignoramento che sia stato eseguito su di esse è nullo di diritto.

Si è posta la questione se siano pignorabili le somme detenute dall’Ente pubblico presso un terzo diverso dal proprio tesoriere, come accade nel caso in cui siano aggrediti in via esecutiva crediti di natura privatistica vantati dal debitore verso il terzo.

La giurisprudenza di merito ha affermato che l’esecuzione presso terzi intrapresa nei riguardi di un terzo diverso dal tesoriere debba essere dichiarata inammissibile, anche su rilievo d’ufficio[66].

Tale soluzione è stata di recente ribadita dal Tribunale di Roma, secondo cui “è nullo il sequestro e il pignoramento del denaro delle pubbliche amministrazioni operato verso terzi diversi dal Tesoriere e tale nullità è rilevabile d’ufficio. Infatti, le somme di denaro che rientrano nella contabilità speciale degli enti pubblici indicati dalla suddetta norma, tenute presso le sezioni provinciali di Tesoreria dello Stato e presso le sezioni decentrate del bancoposta, non possono essere pignorate e l’eventuale pignoramento effettuato su di esse è nullo di diritto”[67].

In dottrina si è condivisibilmente sostenuta la tesi contraria: salvo che nel caso in cui l’Ente esecutato sia soggetto alla disciplina di cui all’art. 159 TUEL (che al riguardo prevede specificamente la nullità del pignoramento posto in essere nei riguardi di un terzo diverso dal tesoriere), si rileva che una lettura costituzionalmente orientata del sistema dovrebbe portare a rifuggire da interpretazioni ad estendere la portata applicativa di ostacoli o impedimenti al pieno dispiegarsi del diritto di procedere in via esecutiva[68].

Sul rapporto tra la disposizione in esame e quella contenuta nell’art. 26-bis c.p.c., v. retro par. 2.

 

5.2. La pignorabilità delle somme di cui l’Ente dispone in regime di anticipazione di cassa, con segnato riferimento al “caso” degli Enti locali.

Una questione particolarmente dibattuta attiene alla pignorabilità delle somme di cui l’Ente esecutato abbia disponibilità presso il proprio tesoriere in regime di anticipazione di cassa.

Tale modalità di gestione del rapporto di tesoreria è particolarmente diffusa con riferimento agli Enti locali, tanto che l’art. 222 TUEL reca una specifica disciplina della materia.

Il profilo problematico di maggiore rilievo attiene al se le rimesse effettuate sul conto intestato all’Ente locale siano opponibili o meno al creditore procedente.

La giurisprudenza di merito, partendo dalla premessa secondo cui va esclusa una qualificazione del rapporto di tesoreria in termini privatistici (in specie facendo ricorso alle norme in materia di conto corrente o di apertura di credito), ha escluso la pignorabilità delle somme sopraggiunte sul conto intestato all’Ente locale qualora le stesse siano dirette a consentire il ripristino della disponibilità.

Depongono in questo senso i seguenti argomenti: a) l’art. 4, d.m. 4.8.2009 disciplina un meccanismo di regolazione dei rapporti tra Ente e tesoriere in virtù del quale le somme rimesse sul conto corrente sono prioritariamente destinate al rientro dell’anticipazione ed hanno quindi una funzione ripristinatoria; b) proprio per la loro funzione non si tratta di pagamenti successivi al pignoramento, inopponibili al creditore pignorante in virtù dell’art. 2917 c.c.

Sulla questione si segnala un recente pronunciamento della Corte di Cassazione[69].

La S.C. parte dall’analisi della posizione dell’istituto tesoriere, evidenziando che i rapporti con l’Ente sanitario (o altro ente pubblico) sono plurimi, in specie trattandosi: a) di un “conto corrente bancario” sul quale l’Istituto aveva erogato le “anticipazioni di cassa” nei limiti consentiti dalla normativa vigente; b) un conto corrente in contabilità speciale “infruttifero” presso le Sezioni di tesoreria provinciale dello Stato (destinato alle somme a destinazione vincolata ex lege).

Relativamente al primo rapporto, va evidenziato che le rimesse effettuate dal correntista o da terzi possono assolvere o ad una funzione ripristinatoria della provvista o ad una funzione solutoria, onde nei rapporti tra banca e cliente i “singoli versamenti” sul conto effettuati dalla banca-mandataria all’incasso per conto del cliente-mandante non individuano una autonoma obbligazione cui corrisponde un diritto di credito o un bene autonomamente assoggettabile a pignoramento o sequestro, in quanto atti di attuazione di un medesimo ed unico rapporto di natura complessa; il secondo rapporto (quello intestato all’Azienda sanitaria in “contabilità speciale”, infruttifero) invece va ricondotto alla figura della delegazione all’incasso ed al pagamento, non essendo configurabili nelle singole operazioni attuative del mandato autonomi rapporti obbligatori di debito-credito tra la banca e l’Azienda sanitaria.

La questione controversa attiene alla incidenza che, nella individuazione del bene oggetto del pignoramento presso terzi (nello specifico le somme giacenti sui conti intestati alla ASP e movimentati dalla banca gestore del servizio di tesoreria), vengono a svolgere le norme disciplinanti il servizio di tesoreria nella parte in cui impongono ai tesorieri, con norma regolamentare (il citato art. 4 d.m. 4.8.2009), in assenza di disponibilità non vincolate nelle contabilità speciali, di estinguere immediatamente i saldi negativi sul conto corrente per utilizzo anticipazioni, “immediatamente” con i primi introiti non vincolati rimessi sul conto corrente bancario, ovvero – in mancanza di introiti – “entro il giorno successivo” a quello di acquisizione di nuove disponibilità su contabilità speciali.

La Corte, partendo dalla distinzione tra i due rapporti sopra tratteggiata, ha chiarito quanto segue.

Limitatamente al servizio di tesoreria in senso stretto, la banca agisce secondo le regole del mandato integrato da specifiche norme di settore, effettuando i prelievi necessari ad eseguire i pagamenti dovuti dalla Azienda sanitaria anche a valere sul conto speciale infruttifero (con l’unica limitazione di somme per le quali già sussista un vincolo di destinazione). Tali somme sono nella immediata disponibilità dell’ente e per tale motivo la legge le qualifica come pignorabili con la peculiarità che è la banca che gestisce il rapporto di tesoreria ad assumere la veste di terzo, malgrado il rapporto di conto corrente speciale infruttifero intercorra tra l’Azienda sanitaria e la Sezione provinciale di tesoreria dello Stato presso cui il conto è acceso; altrimenti detto, il tesoriere non ha nella sua disponibilità le vicende del conto speciale infruttifero né può impiegare liberamente le somme giacenti su tale conto né deve restituire alcunché all’Azienda sanitaria quando cesserà il servizio di gestione sul predetto conto corrente; il pignoramento riguarderà quindi le giacenze esistenti e gli accrediti già disposti sul “conto speciale” a favore dell’Azienda sanitaria, rendendosi inopponibile al creditore pignorante, secondo il criterio della priorità cronologica, gli atti dispositivi di tali somme compiuti successivamente, dovendo soltanto aversi riguardo al perfezionamento della notifica nei confronti del tesoriere; se tra tale data e quella della dichiarazione di quantità dovessero essere accreditate sul conto speciale infruttifero nuove somme, non vincolate ex lege, queste vanno certamente a integrare la capienza del conto pignorabile.

Relativamente al distinto rapporto di conto corrente, quando lo stesso presenti un saldo contabile negativo, la rimessa non costituisce autonomo bene aggredibile dal creditore pignorante.

 

  1. Limiti all’iniziativa del creditore sotto il profilo dell’oggetto dell’azione esecutiva.

Come rilevato in apertura, la specialità dello statuto regolatorio dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione si compendia nella individuazione di limiti più o meno penetranti all’iniziativa del creditore, sotto il profilo dell’oggetto (possibile) dell’azione esecutiva.

In dettaglio, in taluni casi la legge dispone recta via il divieto di pignorare determinate somme di pertinenza dell’Ente pubblico (individuate specificamente con riferimento alla relativa collocazione presso sezioni speciali delle tesorerie); spesso tali disposizioni sono “rafforzate” dalla previsione che, benché eventualmente effettuato, il pignoramento posto in essere dal creditore non ha alcun effetto a prescindere da una pronuncia del G.E. e, inoltre, non vincolo in alcun modo il terzo.

In altri casi, la legge attribuisce alla pubblica amministrazione il potere discrezionale di determinare, con un proprio provvedimento, le somme che, in quanto destinate ad uno specifico servizio di rilievo pubblicistico, sono impignorabili per un tempo determinato.

In quest’ultimo caso, come vedremo, il limite posto all’iniziativa del creditore non è assoluto, dacché quest’ultimo può invocare e veder dichiarata l’inefficacia relativa del provvedimento in questione laddove venga in rilievo che l’Ente abbia effettuato pagamenti in violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti, cioè quando, al di fuori delle finalità protette dalla delibera di impignorabilità, siano stati compiuti pagamenti senza tener conto dell’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno da parte dell’Ente.

 

6.1. I divieti di agire in executivis, anche con riferimento alle norme poste in relazione all’emergenza da COVID-19.

Con riferimento ai vincoli individuati una volta e per tutte dalla legge, possono essere menzionate varie disposizioni, accomunate dall’essere relative a necessità contingenti, e delle quali pertanto si fornisce di seguito un catalogo non esaustivo:

a) art. 5, l. n. 225 del 1992 in tema di impignorabilità di somme destinate a fronteggiare situazioni di emergenza[70];

b) art. 1, comma 294-bis n. 266 del 2005 in tema di impignorabilità di fondi destinati al pagamento di spese per servizi e forniture in materia giudiziaria o penitenziaria; e il successivo comma 294-ter riguardante “i fondi e le contabilità speciali del Ministero dell’economia e delle finanze destinate al pagamento di somme liquidate a norma della legge 24 marzo 2001, n. 89”[71];

c) art. 62, DPCM 26.11.2016 in tema di impignorabilità di fondi depositati su conti correnti bancari dal Dipartimento delle informazioni per la sicurezza, dall’Agenzia informazioni e sicurezza esterna nonché dall’Agenzia informazioni e sicurezza interna;

d) art. 1, comma 800, l. n. 208 del 2015 in tema di impignorabilità dei fondi destinati in favore degli interventi cofinanziati dall’UE ovvero finanziati con il Fondo per lo sviluppo e la coesione;

e) art. 1, comma 2, d.l. n. 120 del 2013, conv. in l. n. 137 del 2013, in tema di impignorabilità di fondi destinati all’adeguamento dei centri di identificazione ed espulsione;

f) art. 117 d.l. 34 del 2020, conv. in l. n. 77 del 2020, che ha introdotto una serie di disposizioni che hanno lo scopo di incrementare la liquidità disponibile presso gli Enti sanitari allo scopo di favorire una corretta e tempestiva gestione dei pagamenti nel periodo dell’emergenza da COVID-19.

Nelle more del perfezionamento dei procedimenti amministrativi previsti in materia, vengono messe a disposizione di Regioni ed Enti sanitari risorse finanziarie per l’anno corrente e, per taluni anni precedenti, in via anticipata.

Per garantire che l’anticipazione dell’erogazione dei finanziamenti in esame si traduca in una maggiore liquidità per gli Enti finanziati si prevede l’obbligo, per le Regioni, di trasferire a questi ultimi la totalità delle risorse incassate, per l’anno 2020, a titolo di finanziamento sanitario.

Congruente con le predette finalità è la previsione, contenuta nel comma 4 della disposizione in esame, secondo cui “al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonché per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020”.

La giurisprudenza di merito ha ritenuto che la disposizione – nel suo complesso – vada intesa nel senso che vi è posta una condizione di procedibilità (o preseguibilità) che inibisce tout court ed in via definitiva l’inizio e la prosecuzione della procedura esecutiva[72].

In tal senso depongono: 1) un argomento di natura testuale, dato dall’utilizzo della espressione “non possono essere intraprese o proseguite” in luogo di “sospendere o non poter proseguire fino al …”; 2) un argomento di natura logica, in quanto la finalità avuta di mira dalla norma – come ricavabile dal relativo incipit – può essere effettivamente raggiunta solo liberando in via definitiva le somme vincolate, somme che altrimenti resterebbero, sebbene non assegnate prima del 31.12.2020.

Non si potrebbe obiettare, secondo tale giurisprudenza, che la finalità perseguita dalla norma sia stata aliunde realizzata tramite la posizione del comma 5-bis dell’art. 1, d.l. n. 9 del 1993 (sul cui esame si tornerà funditus al par. 6.4),secondo cui “al fine di garantire l’espletamento delle finalità di cui al comma 5, dalla data della predetta comunicazione il tesoriere è obbligato a rendere immediatamente disponibili le somme di spettanza dell’ente indicate nella deliberazione, anche in caso di notifica di pignoramento o di pendenza di procedura esecutiva nei confronti dell’ente, senza necessità di previa pronuncia giurisdizionale”.

Si osserva, infatti, che la lettura in parallelo delle due norme porta a ritenere che:

a) la disponibilità automatica delle somme “non solo è limitata a quelle indicate in delibera come indispensabili per i fini di cui al comma 5 della citata norma, ma è sottoposta ex post (per tali somme) al controllo giurisdizionale di aver rispettato, in caso di emissione di mandati per titoli diversi, nel rispettivo trimestre, l’ordine cronologico delle fatture o delle delibere di impegno”;

b) la norma contenuta nell’art. 117, comma 4, cit., “dispone definitivamente la chiusura della procedura (nel periodo di vigenza della norma) disancorando la liberazione delle somme dalla connessione con gli importi vincolati mediante le (anche precedenti) delibere trimestrali e da ogni accertamento cronologico (…)”.

 

6.2. I vincoli posti di volta in volta tramite provvedimento amministrativo: la genesi della disciplina in materia di Enti sanitari ed Enti locali.

Finora abbiamo compiuto una rapida panoramica delle disposizioni di legge ove una volta e per tutte sono individuati dei divieti di agire in via esecutiva (ovvero il divieto di agire in via esecutiva in forme diverse da quelle prescritte).

Dobbiamo ora occuparci delle disposizioni ove il legislatore affida alla P.A. il potere di determinare, volta per volta, vincoli di destinazione relativi alle somme di cui la stessa dispone presso il proprio tesoriere, in ragione della necessità di soddisfare finalità ritenute prioritarie.

L’attività diretta alla concreta individuazione delle somme vincolate avviene, tenuto conto della fungibilità del denaro (che l’Ente detiene presso il proprio tesoriere), attraverso la fissazione di un limite quantitativo: si determina, cioè, un limite fino a concorrenza del quale il patrimonio dell’Ente è considerato impignorabile.

I provvedimenti di cui si tratta hanno efficacia temporale circoscritta; tuttavia, è prassi diffusa quella di provvedere alla reiterazione dei medesimi prima che il provvedimento relativo al periodo precedente esaurisca la sua efficacia.

Ai fini che qui interessano è rilevante l’esame delle disposizioni dettate in materia di ASL (già USL) ed in materia di Enti locali, sulla cui evoluzione un ruolo determinante è stato assolto dalla giurisprudenza costituzionale.

L’art. 1, comma 5, d.l. n. 9 del 1993, nel suo originario tenore, prevedeva la impignorabilità delle somme dovute a qualsiasi titolo alle unità sanitarie locali nei limiti degli importi dovuti a titolo di stipendio (o competenze comunque spettanti) al personale dipendente nonché “nella misura dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini dell’erogazione dei servizi sanitari definiti con decreto del Ministero della Sanità di concerto con il Ministro del tesoro da emanare entro due mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.

Parallelamente, in materia di Enti locali, l’art. 11, comma 1, d.l. n. 8 del 1993 prevedeva una similare ipotesi di impignorabilità sottoponendo, però, l’operatività del vincolo alla condizione “che la giunta, con deliberazione da adottarsi per ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che dall'adozione della predetta delibera la giunta non emetta mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non soggette a fattura, della data di deliberazione di impegno da parte dell'ente”.

La Corte Costituzionale fu investita della questione se la disciplina dettata per le ASL integrasse una irragionevole disparità di trattamento, assumendo la norma dettata per gli Enti locali come tertium comparationis.

Il Giudice delle leggi, con la fondamentale pronuncia 29.6.1995, n. 285, ravvisò la illegittimità della asimmetria tra la posizione del creditore di una ASL (la cui azione esecutiva poteva essere paralizzata in virtù di una disposizione regolamentare, dettata una volta e per sempre, onde individuare i servizi essenziali erogati utilizzando risorse impignorabili) e quella del creditore di un Ente locale (la cui azione esecutiva, invece, poteva essere paralizzata solo dall’adozione di una delibera di impignorabilità con validità limitata nel tempo e sempre a condizione che non fossero emessi mandati di pagamento per finalità diverse da quelle protette se non seguendo l’ordine cronologico delle fatture).

In specie, si pervenne alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 1, comma 5, cit., nella parte in cui “per l’effetto della non sottoponibilità ad esecuzione forzata delle somme destinate ai fini ivi indicati non prevede la condizione che l’organo di amministrazione dell’unità sanitaria locale, con deliberazione sa adottare ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che dall’adozione della predetta delibera non siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno da parte dell’ente”.

L’art. 35, comma 8, d.l. n. 66 del 2014 ha modificato la norma appena citata al fine di “adeguarla” alla giurisprudenza costituzionale (è stato contestualmente introdotto il nuovo comma 5-bis, sulla cui esegesi si tornerà infra al par. 6.4).

L’art. 113, d.lgs. n. 77 del 1995 e ss.mm. ha innovato la disciplina dettata in materia di Enti locali, prevedendo una serie di limitazioni al diritto del creditore di procedere in via esecutiva sulle somme dovute in relazione a particolari finalità (pagamento delle retribuzioni, dei mutui in scadenza ed espletamento di servizi locali indispensabili) a condizione “che l'organo esecutivo, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette finalità”.

In altre parole mancava, rispetto alla pregressa normativa (che aveva funto anche da tertium comparationis nella q.l.c. riguardante la norma sulle ASL), la previsione che il vincolo perde efficacia se risulta violato l’ordine cronologico dei pagamenti effettuati per finalità diverse da quelle “protette”.

La Corte Costituzionale veniva investita della questione: stavolta ad essere assunta come termine di paragone per saggiare la irragionevolezza della scelta normativa fu la normativa dettata per le ASL così come “manipolata” dalla citata pronuncia n. 285 del 1995.

Pur non occupandosi della previsione (pure contenuta nel citato art. 113 e pure “eccentrica” rispetto alla disciplina parallela in materia di ASL) del potere di rilievo officioso della nullità del pignoramento ricadente su tali somme (perché non rilevante nei giudizi a quibus), la Corte ha ritenuto – in modo speculare a quanto ritenuto nel 1995 – che “la norma denunciata accordando, come si è visto, ai soli enti locali la possibilità di opporre l'impignorabilità di somme di denaro indipendentemente dalla osservanza di un determinato ordine cronologico nell'emissione di mandati a titoli diversi da quelli vincolati risulta immotivatamente diversa da quella in vigore per le unità sanitarie locali ed in quanto tale lesiva del principio costituzionale di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione”.

Di conseguenza, “si deve (…) far luogo ad una dichiarazione di incostituzionalità che, nei limiti dell'ordinanza di rimessione, riconduca la disposizione denunciata in termini corrispondenti alla disciplina prevista dall'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9 del 1993, convertito nella legge n. 67 del 1993, come risulta a seguito della sentenza di questa Corte n. 285 del 1995”.

In definitiva, con sentenza n. 69 del 1998, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma censurata “nella parte in cui non prevede che l'impignorabilità delle somme destinate ai fini ivi indicati non opera qualora, dopo l'adozione da parte dell'organo esecutivo della delibera semestrale di quantificazione preventiva degli importi delle somme stesse, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell'ente”.

Si è giunti così all’adozione del TUEL, il cui art. 159, nella sua originaria formulazione, prevedeva, in modo del tutto analogo alla primigenia versione dell’art. 113, d.lgs. n. 77 del 1995, che l’operatività del vincolo di impignorabilità fosse subordinata solo alla adozione (e successiva notifica al tesoriere) della delibera di impignorabilità, senza alcun riferimento a situazioni che determinassero l’inefficacia di quel vincolo (come la violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti effettuati per altri finalità, diverse da quelle protette).

Di tale profilo si è occupata, ancora una volta, la Corte Costituzionale (sentenza 18 giugno 2003, n. 211), che ha preliminarmente rilevato che “la norma impugnata, per la parte che interessa, riproduce, infatti, il testo dell'art. 113 del d.lgs. n. 77 del 1995 che, come si è ricordato, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 69 del 1998”, con la conseguenza “che le medesime considerazioni si ripropongono con riferimento alla disciplina ora impugnata”.

Fatta tale premessa, la Corte ha evidenziato che, nella citata sentenza del 1998, “[si] ebbe (…) ad osservare che, stante la omogeneità delle situazioni giuridiche riferibili, rispettivamente, alle unità sanitarie locali ed agli enti locali, del tutto irragionevole risultava la disparità di trattamento della disciplina censurata nella parte in cui disponeva la impignorabilità delle somme di danaro destinate alla realizzazione degli scopi essenziali degli enti locali senza condizionarla, in conformità a quanto previsto per le unità sanitarie locali, alla inesistenza di pagamenti c.d. preferenziali e cioè effettuati da tali enti senza l'osservanza di un determinato ordine cronologico”.

Ne è conseguita, pertanto, “una dichiarazione di incostituzionalità della disposizione denunciata negli stessi termini di cui alla citata sentenza n. 69 del 1998”.

Ne discende che, tanto in materia di Enti locali quanto in materia di Enti sanitari, le delibere periodiche adottate dagli Enti stessi e volte a stabilire il limite fino a concorrenza del quale le relative risorse sono impignorabili possono essere rese inefficaci (cioè in sostanza disapplicate) con riferimento ai casi ove emerga la violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti.

 

6.3. Esame dell’art. 159 TUEL, anche alla luce della recente giurisprudenza costituzionale.

Particolarmente significativa appare l’elaborazione in materia di Enti locali, e cioè con riferimento all’art. 159 TUEL.

Intanto rileva evidenziare che il primo comma di tale disposizione prevede clare che l’esecuzione nei confronti degli Enti locali debba compiersi esclusivamente nella forma dell’espropriazione forzata dei crediti vantati dall’amministrazione debitrice nei riguardi del proprio tesoriere.

Ne consegue che il pignoramento effettuato nei riguardi di un terzo diverso dal tesoriere è irrimediabilmente nullo.

Dal tenore letterale della disposizione sembra potersi desumere che la corretta individuazione del terzo presso cui effettuare il pignoramento costituisca una condizione di procedibilità dell’azione esecutiva.

In questi termini si è espressa chiaramente la Corte di Cassazione, che ha rilevato che ove nell’espropriazione forzata presso terzi si ponga la questione se, rispetto alle somme sottoposte a pignoramento da parte del creditore, ricorrano o no le condizioni stabilite dalla legge affinché le somme di competenza del Comune restino sottratte alla esecuzione, ed il giudice dell’esecuzione non abbia, d’ufficio o su istanza di parte, dichiarato nullo il pignoramento (né si sia ancora, come nella specie, giunti alla chiusura del processo con ordinanza di assegnazione), il debitore può proporre l’opposizione all’esecuzione per far valere detta impignorabilità ”.

Ad avviso della Corte, “non viene in considerazione la questione della modalità concreta di estrinsecazione del processo esecutivo, quanto piuttosto quella della sussistenza e della stessa intrinseca pignorabilità del bene costituito da un credito verso soggetto non tesoriere, nonostante il chiaro e tassativo divieto del primo comma dell’art. 159 del TUEL (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267)”.

La situazione in esame può essere fatta constare dal debitore:

a) attraverso una opposizione all’esecuzione;

b) attraverso una istanza ex art. 486 c.p.c. al G.E.;

Nel primo caso, laddove sia proposta domanda di sospensione, il G.E. dovrà: 1) dichiarare che non vi è luogo a provvedere sull’istanza cautelare (dato che l’interesse ad ottenere la sospensione è assorbito da quello alla declaratoria di nullità del pignoramento e di improcedibilità dell’esecuzione); 2) assegnare i termini per la introduzione del giudizio di merito; 3) dichiarare improcedibile l’esecuzione con provvedimento impugnabile ex art. 617 c.p.c.[73].

Nel secondo caso, il G.E. adotterà tout court il provvedimento di cui al punto 3).

In ogni caso, il pignoramento è improduttivo di effetti a prescindere da tale provvedimento: tanto si evince dal secondo alinea della disposizione.

Più in dettaglio, si rileva che tale ulteriore previsione (come quella contenuta nel comma 4) è diretta a regolare i rapporti tra Ente debitore e terzo diverso da tesoriere in punto di responsabilità di quest’ultimo laddove lo stesso, malgrado la previsione normativa, abbia tenuto “bloccate” le somme di pertinenza dell’Ente locale.

Le disposizioni di particolare interesse, nel quadro del discorso che si va compiendo, sono quelle contenute nei commi 2, 3 e 4 dell’art. 159 TUEL.

Il comma 2 dell’art. 159 TUEL prevede che non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio dal giudice le somme di competenza degli enti locali destinate a: a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento dei servizi locali indispensabili.

Secondo l’opinione ormai prevalente e preferibile[74], l’adozione della delibera implica di per sé la nascita del vincolo mentre la emissione di mandati di pagamento a titolo diverso in violazione dell’ordine cronologico delle fatture rileva come circostanza (peraltro eventuale) che incide su un vincolo già perfetto.

Altrimenti detto: 1) l’adozione della delibera è sufficiente ai fini del perfezionamento del vincolo[75]; 2) l’emissione di mandati di pagamento a titolo diverso è fatto estintivo del vincolo; 3) il rispetto dell’ordine cronologico dei pagamenti per titoli diversi rappresenta un fatto impeditivo del dispiegarsi dell’effetto estintivo connesso all’emissione di mandati di pagamento.

Con riferimento alla opponibilità della delibera, va segnalato che è ormai del tutto prevalente l’opinione secondo cui è opponibile solo quella delibera che sia stata adottata e munita di efficacia in data anteriore alla notifica del pignoramento al debitore[76].

Laddove non risulti adottata alcuna delibera per il semestre di riferimento oppure laddove, in ipotesi, la stessa sia stata adottata dopo la notifica (al debitore) del pignoramento (e dopo la cessazione dell’efficacia della delibera relativa al semestre precedente), non dovrà farsi questione, nei termini di cui si dirà, del rispetto dell’ordine cronologico dei mandati di pagamento per finalità diverse da quelle protette dalla delibera, potendosi tout court (sia chiaro: ove non siano fondatamente dedotti fatti estintivi del diritto di procedere in via esecutiva) provvedere all’assegnazione del credito (disponibile) pignorato.

Ove una delibera sia stata adottata e sia opponibile al creditore, nel senso appena visto, è sorta la questione se il vincolo sia cogente a prescindere dalla natura del relativo credito: in dettaglio, si discute se i creditori “qualificati”, cioè quelli le cui ragioni di credito sia prese in considerazione e tutelate dalla delibera di impignorabilità (si pensi ai lavoratori dell’Ente locale), e quelli ordinari, individuati per differenza, soggiacciano, ai fini che qui interessano, alla stessa disciplina, ossia se per superare la delibera di impignorabilità debbano allegare (nel senso di cui si dirà) una violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti.

Nel senso che una tale equiparazione avrebbe determinato la irragionevole equiparazione tra situazioni diverse, con conseguente vulnus agli artt. 3, 24 e 117 Cost., si è espresso il Tribunale di Napoli Nord che ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la q.l.c. dell’art. 159 TUEL laddove non esclude che il creditore le cui ragioni di credito siano riconducibili ad una delle finalità protette dalla delibera di impignorabilità debba allegare che siano emessi mandati per titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell’Ente stesso[77].

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 233 del 23.10.2020, ha:

- dichiarato la questione inammissibile con riferimento agli artt. 24 e 117 Cost., per difetto di motivazione sulla rilevanza della prospettata q.l.c.;

- dichiarato non fondata la q.l.c. con riferimento all’art. 3 Cost.

La Corte ha ritenuto che il Giudice a quo muova in realtà da un erroneo presupposto, laddove si afferma la intrinseca irragionevolezza sostenendo che il comma 2 dell’art. 159 del TUEL, in contrasto con la ratio che lo connota, pregiudicherebbe proprio quei creditori alla cui protezione sarebbe preordinato.

In specie, “la tesi del rimettente si fonda, in sostanza, sull’assunto secondo cui lo scopo della impignorabilità prevista dalla disposizione censurata sarebbe quello di tutelare i creditori «qualificati». Questo assunto non è condivisibile, dal momento che la norma in discorso non è preordinata, in sé, a garantire l’interesse individuale dei singoli creditori «qualificati», ma è essenzialmente rivolta, come detto, ad assicurare, nel rispetto del complesso delle rigide condizioni sopra ricordate, la funzionalità dell’ente locale: in quest’ottica, essa è diretta a evitare che l’aggressione, da qualsiasi creditore provenga, di una riserva essenziale di denaro possa giungere a impedire, fino in ipotesi a determinarne la paralisi, l’espletamento di determinate funzioni istituzionali ritenute dal legislatore essenziali alla vita stessa dell’ente. L’impignorabilità, infatti, è in sostanza destinata a operare allorquando il saldo attivo presso l’istituto tesoriere sia di ammontare inferiore o eguale all’entità delle somme quantificate con la delibera semestrale dell’ente locale. In siffatto contesto, è evidente come l’aggressione individuale, ancorché basata su un credito «qualificato», in quanto maturato in relazione a una delle menzionate finalità, potrebbe comunque condurre alla decurtazione anche significativa o, addirittura, all’azzeramento delle risorse finanziarie dell’ente stesso, così compromettendone la funzionalità”[78].

 

 

6.3.1. (segue) La ripartizione dell’onere probatorio in materia di violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti.

Disputata è inoltre la questione relativa alla ripartizione dell’onere della prova riguardo alle vicende del vincolo di indisponibilità.

Sul punto si sono profilati due distinti orientamenti:

1) l’orientamento più risalente, secondo cui l’onere di provare la violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti attraverso l’emissione di mandati di pagamento per finalità diverse da quelle tutelate dalla delibera di impignorabilità spetta al creditore[79].

Tale orientamento è stato criticato dalla dottrina, sul rilievo che, così opinando, alla parte che intende realizzare il proprio diritto sarebbe addossata una probatio diabolica;

2) l’orientamento più recente che – valorizzando il principio della vicinanza della prova – ha ritenuto che il creditore procedente che intenda far valere la inefficacia del vincolo “ha l’onere di allegare gli specifico pagamento per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera, mentre (…) spetta all’Ente locale provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico”[80].

Questa linea argomentativa è conforme alla tesi della dottrina, prima citata, secondo cui l’adozione della delibera rappresenta il fatto costitutivo del vincolo (onde deve essere l’Ente locale a documentare l’esistenza e l’opponibilità dello stesso); l’emissione di mandati di pagamento integra fatto estintivo degli effetti del vincolo; il rispetto dell’ordine cronologico è fatto impeditivo dell’operare della vicenda estintiva (e la relativa prova, in base al principio della vicinanza, deve essere offerta dall’Ente locale).

Si colloca nel solco dell’orientamento in esame la pronuncia che ha affermato che il creditore assolve al proprio onere di allegazione quanto, deducendo “numerose circostanze di fatto”, ingeneri “il sospetto” della sussistenza della indicata condizione preclusiva, laddove l’Ente locale non è liberato dall’onere della prova contraria, nei termini anzidetti, quando produca una certificazione attestante il rispetto dell’ordine cronologico (Cass. 26 marzo 2012, n. 4820).

Si pone, inoltre, la questione se, ai fini della deduzione della inefficacia del vincolo, sia necessario, per il creditore, produrre in giudizio i mandati di pagamento violativi dell’ordine cronologico o se sia sufficiente allegare l’adozione di determine di pagamento per finalità diverse in data posteriore all’adozione della delibera, alla condizione che tale allegazione sia sufficientemente precisa (“numerose circostanze di fatto”).

Sul punto il Tribunale di Napoli Nord – nell’unico precedente edito in materia - si è orientato nel senso che, “per quanto si tratti di questione allo stato non univocamente risolta nella prassi giudiziaria, deve ritenersi — in adesione a quanto affermato da Cass. 26 marzo 2012, n. 4280 — che l’allegazione del creditore deve essere semplicemente idonea ad ingenerare il sospetto (...) che la violazione dell’ordine cronologico si sia verificata; e, quindi, a tal uopo va considerata sufficiente anche solo la produzione delle determine di pagamento”[81].

In particolar modo, “deve ritenersi che l’adozione della determina (per di più se munita del visto di regolarità contabile) sia l’antecedente logico-giuridico della (pressoché necessaria) emissione del correlativo mandato di pagamento: per cui l’adozione della determina munita di tale visto ingenera il sospetto che la stessa sia stata seguita dal pagamento in concreto delle somme”.

Ciò consente — prosegue il Tribunale, replicando ad una possibile obiezione che potrebbe essere mossa — “di ritenere rispettato anche il dictum della Corte Costituzionale: non si vuole infatti dire in questa sede che la semplice adozione della determina procura la inefficacia della delibera di impignorabilità (il che sarebbe in contrasto con la ratio della pronuncia di incostituzionalità); ma solo che tale atto, nella ripartizione dell’onere della prova di cui alla citata pronuncia della S.C., costituisce indizio del successivo pagamento, indizio da superare con la fornitura della prova — di cui è onerato il Comune — che alla determina non sia seguita — in concreto — l’emissione del mandato”.

Difatti, “nei procedimenti di spesa l’emissione del mandato di pagamento è mero atto esecutivo di quanto previsto nella determina munita del visto di regolarità contabile, sicché la circostanza che a quest’ultima non abbia fatto seguito il primo rientra nell’onere della prova contraria, volta a vincere ‘il sospetto’ della violazione dell’ordine cronologico, di cui è onerato l’Ente esecutato. Altrimenti detto, l’allegazione da parte del creditore induce a ritenere (fino a prova contraria) che alla determina sia seguito il mandato di pagamento per titoli diversi (che pertanto rimane vicenda estintiva della operatività della delibera di impignorabilità)”.

Oltretutto — si rileva ancora — l’orientamento della S.C. (...) si fonda sulla premessa di agevolare — alla luce del principio della vicinanza della prova — l’attività processuale del creditore (nel senso di non gravarlo di una probatio diabolica): in questa logica, dato che le determine sono facilmente reperibili sul sito istituzionale degli Enti locali, diversamente dai mandati, siffatta finalità semplificatoria resterebbe, ad opinare diversamente, solo teoricamente affermata.

Ne deriva la conseguenza che “il provvedimento con cui è stata dichiara la nullità del pignoramento si fonda sull’intendimento della delibera di impignorabilità come pienamente efficace; intendimento che — alla luce di quanto sopra — non può esser ritenuto condivisibile”.

Desta invece perplessità la prassi giudiziaria secondo cui sarebbe sufficiente l’allegazione di un solo mandato di pagamento adottato in violazione dato che ciò — a nostro sommesso avviso — non integra gli estremi del complesso di elementi che secondo la Corte costituisce indizio della violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti.

Similmente, si mostra non condivisibile la prassi giudiziaria che giunge alla medesima conclusione (e quindi ad assegnare il credito pignorato) laddove, pur in mancanza della allegazione di un (solo) mandato di pagamento, sia depositata in atti una istanza di accesso rivolta al Comune, e diretta ad ottenere l’ostensione degli ordinativi di pagamento adottati nel periodo “coperto” dalla delibera, alla quale il Comune stesso non abbia dato alcuna risposta.

Tale orientamento (oltre — si ripete — a tradire la ratio decidendi della più rilevante pronuncia di legittimità in argomento) si fonda su un’erronea interpretazione della disciplina del diritto d’accesso recata dalla l. n. 241 del 1990.

Difatti, a parte la problematica configurabilità di un interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” [art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241 del 1990], va evidenziato che:

1) secondo l’art. 24, comma 3, l. n. 241 del 1990 “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (onde l’istanza di accesso diretta ad ottenere l’ostensione “di tutti i mandati di pagamento adottati nel periodo di riferimento” comunque non potrebbe mai esser presa in considerazione dal Comune);

2) a parte quanto sopra, secondo l’art. 25, comma 4, l. n. 241 del 1990 “decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta [di accesso, n.d.s.], questa si intende respinta”, ragione per la quale la mancata esitazione dell’istanza di accesso (peraltro inammissibile) non equivale ad ammissione del fatto cui attiene il documento di cui si chiede l’ostensione (cioè, nella specie, non equivale ad ammissione della circostanza che sia stato violato l’ordine cronologico dei pagamenti, nei termini allegati dal creditore).

 

6.3.2. (segue) Esame dell’art. 159, comma 4, TUEL.

Mentre il comma 2, come detto, prevede la nullità “rilevabile d’ufficio” del pignoramento che interessi somme vincolate con delibera, il comma 4 prevede che “le procedure esecutive eventualmente intraprese in violazione del comma 2 non determinano vincoli sulle somme né limitazioni all’attività del tesoriere”.

Per come è formulata, la disposizione da ultimo menzionata sembrerebbe disciplinare una ipotesi di nullità (o comunque di assoluta inefficacia) ex lege del pignoramento effettuato su somme vincolate con delibera, al punto che il tesoriere può prescindere da tale pignoramento ai fini della successiva attività di gestione dei flussi di cassa.

Ebbene, se così fosse, è difficile fornire una spiegazione razionale della previsione di un potere officioso teso alla declaratoria della nullità (comma 2), l’inefficacia del pignoramento discendendo, ai sensi del comma 4, direttamente dalla legge e senza necessità di alcun intervento giudiziale.

Si può allora sostenere che il significato del combinato disposto dei commi 2 e 4 vada inteso nel senso che segue[82].

Dato che, in presenza di una delibera di impignorabilità, il tesoriere può provvedere alla gestione dei flussi di cassa come se il pignoramento non vi fosse mai stato, ma solo relativamente alle somme vincolate attraverso la delibera, deve ritenersi che, quanto alle somme eccedenti, eventualmente detenute o affluite sul conto, il vincolo pignoratizio sia operativo, con conseguente configurabilità degli obblighi di custodia ex art. 546 c.p.c.

Altrimenti detto, il comma 4 va letto sia per ciò che dice sia per ciò che non dice: in specie, la nullità ivi prevista non determina vincoli sulle somme detenute dal tesoriere, purché e nei limiti in cui si tratti di somme vincolate ai sensi del secondo comma; al di là di tale limite, il pignoramento consegue i suoi ordinari effetti di blocco delle somme giacenti sul conto.

Inoltre, si può sostenere, la disposizione sia diretta comunque ad escludere la responsabilità del tesoriere che, pur prescindendo dalla (ed anzi prima della) pronuncia giudiziale, consideri il pignoramento tamquam non esset: così il tesoriere non potrà esser chiamato a rispondere per fatti di gestione dei flussi di cassa — relativamente alle somme vincolate e nei limiti del relativo importo — verificatisi in epoca successiva alla notifica della delibera di impignorabilità ma anteriormente alla declaratoria giudiziale di nullità del pignoramento ai sensi del comma 2.

 

6.4. L’esecuzione forzata contro gli Enti sanitari.

Come anticipato, la normativa in materia di ASL ha avuto una evoluzione similare a (e reciprocamente interferente con) quella in materia di Enti locali.

Resta fermo, pertanto, il disposto del comma 5 dell’art. 1, d.l. n. 9 del 1993, che qui si riporta per comodità del lettore: “le somme dovute a qualsiasi titolo alle aziende sanitarie locali e ospedaliere e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non sono sottoposte ad esecuzione forzata nei limiti degli importi corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al personale dipendente o convenzionato, nonché nella misura dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini dell’erogazione dei servizi sanitari definiti con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. A tal fine l’organo amministrativo dei predetti enti, con deliberazione adottata per ogni trimestre, quantifica preventivamente le somme oggetto delle destinazioni previste nel primo periodo”.

Si è anche detto che la Corte Costituzionale, con sentenza 29.6.1995, n. 285, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di tale comma, nella parte in cui, per l’effetto della non sottoponibilità ad esecuzione forzata delle somme destinate ai fini ivi indicati, non prevede la condizione che l’organo di amministrazione dell’unità sanitaria locale, con deliberazione da adottare per ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che dall’adozione della predetta delibera non siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno da parte dell’ente.

Va a questo punto aggiunto — per completare l’analisi — che l’art. 35, comma 8, lett. b), d.l. n. 66 del 2014 (conv. in l. n. 89 del 2014, ha inserito, nel tessuto dell’art. 1, d.l. n. 9 del 1993 il comma 5-bis, che prevede che: “la deliberazione di cui al comma 5 è comunicata, a mezzo di posta elettronica certificata, all’istituto cui è affidato il servizio di tesoreria o cassa contestualmente alla sua adozione. Al fine di garantire l’espletamento delle finalità di cui al comma 5, dalla data della predetta comunicazione il tesoriere è obbligato a rendere immediatamente disponibili le somme di spettanza dell’ente indicate nella deliberazione, anche in caso di notifica di pignoramento o di pendenza di procedura esecutiva nei confronti dell’ente, senza necessità di previa pronuncia giurisdizionale. Dalla data di adozione della deliberazione l’ente non può emettere mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l’ordine cronologico delle fatture così come pervenuto per il pagamento o, se non è prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno”.

La disposizione — pur con una formulazione diversa — ha un contenuto e - a noi sembra - un significato analogo a quello veicolato dal comma 4 dell’art. 159 TUEL.

Pertanto, anche prima della declaratoria giurisdizionale di nullità del pignoramento, il tesoriere non è tenuto a vincolare somme (nei limiti degli importi coperti dalla delibera periodica).

Inoltre, il divieto di emettere mandati di pagamento per titoli diversi in violazione dell’ordine cronologico — già affermato dalla Corte, per quanto detto, anche rispetto alle ASL — è ribadito dalla disposizione in esame.

Alla luce del quadro normativo sopra esaminato, quindi, le questioni che si pongono relativamente alle ASL in tema di impignorabilità delle somme destinate a taluna delle finalità protette e di non sussistenza di obblighi di custodia del tesoriere sono sostanzialmente speculari rispetto a quelle che si pongono in materia di Enti locali.

In specie, ii pongono, anche in questo caso, questioni relative alla ripartizione dell’onere probatorio in tema di violazione dell’ordine cronologico dei pagamenti.

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione[83], muovendo dal corretto presupposto che il provvedimento con il quale il G.E. dichiarava improcedibile l’esecuzione per mancata dimostrazione della suddetta violazione aveva gravato il creditore di un onere della prova a lui non spettante, ha ribadito (in linea con la giurisprudenza citata supra al par. 6.3.1) che “il creditore procedente che intenda far valere l’inefficacia del vincolo di destinazione è onerato di allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei eseguiti successivamente alla delibera, mentre, in base al principio di vicinanza della prova, spetta all’ente locale provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico”.

Rileva evidenziare che, nel caso di specie, il creditore aveva prodotto alcuni mandati di pagamento comprovanti la circostanza che l’Ente debitore non aveva rispettato l’ordine cronologico in cui erano pervenute le fatture e che aveva formulato istanza ex art. 210 c.p.c. per ottenere copia di tutti i mandati di pagamento emessi nel periodo rilevante ai fini della decisione; tuttavia, il G.E., pure a fronte dell’inerzia dell’amministrazione, aveva dichiarato l’esecuzione improcedibile.

Alla luce di quanto detto, l’unica differenza sembra tra la normativa in materia di Enti sanitari e quella in materia di Enti locali pare (allo stato) essere rappresentata dalla mancata previsione, nella materia qui in esame, di un potere di rilievo officioso del vincolo posto con la delibera periodica in capo al G.E. (diversamente da quanto emerge dall’art. 159 TUEL); tuttavia, tenuto conto delle osservazioni sopra svolte e della giurisprudenza di legittimità, che tale potere riconosce in concorso con quello del debitore di sollevare la questione in sede di opposizione all’esecuzione[84], deve ritenersi che lo stesso sussista pure nell’ipotesi qui trattata.

  

[1]  Sul tema sia consentito rinviare fin da ora, anche per più specifici riferimenti, al mio L’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione, Milano, 2020.

[2]  FALZONE, Le obbligazione dello Stato, Milano, 1960, 406; in dottrina, sul tema v. inoltre AMORTH, Fondamento e limiti delle sentenze di condanna contro la pubblica amministrazione, in FL, 1937; MONTESANO, La condanna nel processo civile, anche tra privato e p.a., Napoli, 1957; ID., Processo civile e p.a., Napoli, 1960; in giurisprudenza, sulle pronunce adottabili dal G.O., in considerazione delle limitazioni poste dagli artt. 4 e 5 LAC, cfr. Cass. 19.7.1965, n. 1628; Cass. 3.3.1970, n. 504.

[3] FALZONE, op. ult. cit.

[4] Cass. S.U. 12.5.1971, n. 1352; di diverso avviso una dottrina autorevole ma minoritaria: SANDULLI A.M., La posizione dei creditori pecuniari dello Stato, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1952, 541.

[5] Cfr. ancora Cass. S.U., 12.5.1971, n. 1352.

[6] Cons. St. Ad. Plen., 9.3.1973, n. 1, in Foro it., 1973, 7-8, 225 e ss.

[7] Cass. S.U., 13.7.1979, n. 4071.

[8] NIGRO, Giustizia amministrativa, VI ed., Bologna, 2002, spec. 201-202.

[9]  Tale principio, che era già stato affermato da Cass. 2.6.1978, n. 2762, fu ribadito da Cass. 14.2.1987, n. 1609 e Cass. 18.12.1987, n. 9407

[10] SANDULLI A.M., Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1984, 1152 e ss.; lo stesso A., peraltro, ha rivisto la propria posizione in una successiva edizione della medesima Opera (1989, 1305 e ss.).

[11]  Corte Cost., 21.7.1981, n. 138.

[12] Per ragioni di economia espositiva, non saranno qui trattate le complesse questioni legate alle c.d. gestioni liquidative, ovvero a procedimenti di natura amministrativa a carattere paraconcorsuale nel caso in cui il disavanzo dell’Ente debitore sia così grave da giustificare la dichiarazione di dissesto (artt. 244 e ss. TUEL) o l’apertura di una procedura c.d. di pre-dissesto (artt. 243-bis e ss. TUEL). Per l’esame di queste tematiche, sia ancora una volta consentito il rinvio al mio L’esecuzione forzata, cit., spec. 171 e ss.

[13] COSTANTINO, La tutela dei crediti verso le pubbliche amministrazioni, in Riv. dir. proc., 2014, 2, 302 e ss., spec. 306; ID., L’espropriazione forzata in danno delle unità sanitarie e dei comuni (un altro capitolo di una storia infinita), in Riv. trim. proc. civ., 1993, 671 e ss.

[14] ROSSI, L’espropriazione presso terzi di crediti e di cose della pubblica amministrazione, in AULETTA F., Espropriazione presso terzi, Bologna, 2011, 259 e ss., spec. 270.

[15] ROSSI, op. cit., spec. 269-270.

[16] SANDULLI A.M., Manuale, cit., 790-791.

[17] In senso critico v. Soldi, Manuale dell’esecuzione forzata, Padova, V ed., 2015, spec. 1019.

[18] È oggi sostanzialmente risolta quella che afferiva alla individuazione delle “amministrazioni indicate dall’art. 413, quinto comma”. Si era proposto di interpretare questo riferimento nel senso che la regola ivi posta trovasse applicazione solo laddove l’azione esecutiva fosse promossa da un pubblico dipendente per un credito di lavoro, mentre negli altri casi avrebbe trovato applicazione il criterio ordinario posto dal secondo comma dell’art. 26-bis c.p.c.. La dottrina, prima, e la giurisprudenza, poi, hanno definitivamente superato tale lettura restrittiva. In specie, v. SALETTI, Le recenti novità in materia di espropriazione presso terzi, Relazione per la Scuola Superiore della magistratura, nell’ambito del Corso “Il pignoramento presso terzi e l’esecuzione esattoriale”, 9; SOLDI, Manuale, cit., spec. 1018. Per la giurisprudenza, v. infra

[19] Cass. 4.4.2018, n. 8172.

[20] Cass. 6.8.2002, n. 11758.

[21] Cass. 10.5.2011, n. 10198.

[22] Cass. 10.5.2011, n. 10198.

[23] Cass. 10.5.2011, n. 10198.

[24] Cass. 10.5.2011, n. 10198.

[25] Sulla genesi della norma e sulle questioni sorte con riferimento al testo previgente sia, ancora una volta, consentito il rinvio al mio L’esecuzione forzata, cit., spec. 25 e ss.

[26] Nella vigenza del precedente testo dell’art. 14 cit., secondo cui “prima di tale termine il creditore non ha diritto di procedere ad esecuzione nei confronti delle suddette amministrazioni ed enti, né possono essere posti in essere atti esecutivi”, una parte della dottrina aveva ritenuto possibile la notifica dell’atto di precetto nella pendenza del termine originariamente fissato in 60 gg.: v. TATANGELO, Questioni attuali in tema di espropriazione forzata presso terzi, con specifico riferimento all’espropriazione dei crediti della pubblica amministrazione, in Riv. Esec. Forz., 2003, 408 e ss. spec. 510.

[27] Che presuppone che l’ente pubblico rivesta la posizione di debitore esecutato e non già di terzo pignorato: Cass. 30.11.2011, n. 25567.

[28] Si v. Cass. 16.11.2005, n. 23084, ove si evidenzia che “il termine ‘enti locali’ contrassegna una conclusa serie di enti pubblici (...) e il termine, impiegato per definire l’ambito di applicazione di una disciplina, se non accompagnato da altre specificazioni, vale a restringere a tale conclusa serie di enti la sua operatività, escludendo dal suo ambito altri tipi di enti, che non presentino i tratti per cui li si definisce locali”.

[29] Trib. Roma, 17.11.2014, n. 22878.

[30] Partendo da tale premessa e tenuto conto che la violazione del termine in esame è motivo di opposizione all’esecuzione – come si dirà meglio infra – la giurisprudenza di merito ha ritenuto che, laddove il credito rivendicato dall’Agente della riscossione sia, per valore, rientrante nella competenza del Giudice di pace, il Tribunale debba dichiararsi incompetente, non trovando applicazione il criterio di competenza di cui all’art. 27, comma 2, c.p.c.: Trib. Napoli Nord, 2.10.2019.

[31] Cass. 7.6.2018, n. 14739.

[32] Che secondo l’opinione prevalente trova applicazione anche con riferimento al giudizio di ottemperanza: di recente, v. Cons. St., Sez. IV, 7.4.2015, n. 1772.

[33] Corte Cost., 23.4.1998, n. 142.

[34] Corte Cost., 26.6.2018, n. 135.

[35] Va anche ricordata la recente giurisprudenza delle Sezioni Unite secondo cui il termine in esame, “pur ponendosi in una prospettiva diversa rispetto alla specificità della procedura liquidatoria degli indennizzi per equa riparazione della non ragionevole durata del processo rispetto alle procedure di pagamento degli altri debiti della P.A. (Corte Cost. n. 135/2018) laddove impedisce prima del suo decorso l’azione esecutiva, potrà eventualmente rilevare come ritardo nell’esecuzione, dando luogo all’indennizzo autonomamente richiedibile innanzi alla Corte EDU, non potendo in alcun modo produrre un effetto incidente sul tema della ragionevole durata del processo successivamente promosso né sullo spatium adimplendi che la giurisprudenza nazionale, in modo coerente con quella della Corte EDU, ha riconosciuto allo Stato per l’esecuzione del pagamento dell’indennizzo”: Cass. S.U. 23.7.2019, n. 19883.

[36] La giurisprudenza di merito ha evidenziato che solo la notifica del titolo esecutivo munito di formula esecutiva fa decorrere il termine di cui si tratta: la notifica della sentenza sprovvista della predetta formula è, ai fini che qui interessano, tamquam non esset: v. Trib. Arezzo, 9.2.2017, n. 189.

[37] Cass. 10.3.2003, n. 3530; Cass. 21.12.2001, n. 16143; su questo punto v. in senso critico Rossi, op. cit., 348; in tema v. anche STORTO, L’espropriazione forzata nei confronti degli enti pubblici (con particolare riguardo agli enti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie) dopo l’intervento urgente del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, ivi, 2003, 754

[38] Cass. 24.2.2011, n. 4498; Cass. 20.9.2006, n. 20330; nel medesimo senso, v. Cass. 23.2.2010, n. 4357; Cass. 26.3.2009, n. 7360; Cass. 17.9.2008, n. 23732; di recente v. Cass. 17.2.2015, n. 3133.

[39] In dottrina v. Rossi, op. cit., spec. 350; Tatangelo, op. cit., 510; in giurisprudenza v. Trib. Napoli, 25.9.2006; T.A.R. Lazio, Roma, 24.1.2008, n. 531; T.A.R. Campania, Napoli, 26.4.2011, n. 2288.

[40] Cass. 21.6.1999, n. 6228.

[41] Si ricordi infatti che la S.C. ha in più di una occasione escluso la possibilità di far rivivere attraverso l’opposizione agli atti esecutivi quelle contestazioni che avrebbero dovuto essere tempestivamente sollevate nel corso del processo esecutivo attraverso l’opposizione all’esecuzione: Cass. 23.2.2011, n. 4050; una giurisprudenza coeva preciserà che sono fatte salve da tale preclusione le questioni relative alla impignorabilità dei crediti: Cass. 31.8.2011, n. 17878; nello stesso senso v. già Cass. 28.2.2006, n. 4507.

[42] Cass. 24.9.2013, n. 21838.

[43] Cass. 5.4.2016, n. 6535.

[44] Cass. 5.4.2016, n. 6535.

[45] Cass. 26.11.2010, n. 24078.

[46] Pret. Roma, 20.7.1999.

[47] In specie, secondo Cass. 26.1.2010, n. 24078 “la deroga che così si avalla alla previsione dell’art. 654, comma 2, ed ad altre eventualmente presenti nell’ordinamento sempre nel senso di consentire l’esecuzione senza previa notificazione del titolo, finisce allora per essere una deroga che non è espressione della sopravvenienza di una lex posterior generalis — come sarebbe stata se fosse stata introdotta (per assurdo) nel tessuto del codice una nuova norma prevedente una notificazione del titolo esecutivo per due volte con un intervallo temporale e ciò anche senza far salve norme dispositive altrimenti — bensì è espressione della sopravvenienza di una nuova regolamentazione speciale di uno specifico minisistema, quello dell’esecuzione contro le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici economici, costituente soltanto parte della norma generale dell’art. 479 c.p.c.”.

[48] Cass. S.U., 7.1.2014, n. 61.

[49] Cass. 18.4.2012, n. 6087.

[50] Cass. 11.2.2009, n. 3382.

[51] Cass. 11.2.2009, n. 3382.

[52] Cass. 30.12.2009, n. 27822.

[53] STORTO, op. cit., 757.

[54] Cass. 13.5.2010, n. 11597.

[55] Cass. 25.2.2015, n. 3888.

[56] STORTO, op. cit., 760.

[57] Cass. 6.6.2019, n. 15315.

[58] Perez, I referendum: le sentenze della Corte Costituzionale, in Giorn. Dit. Amm., 1995, 5, 549.

[59] BELLOCCI, Nota sul sistema di tesoreria unica per gli enti ed organismi introdotto con l. 29 ottobre 1984, n. 720, in Giur. it., 1992, 1.

[60] Le sentenze nn. 242, 244, 245 e 246 emesse in pari data hanno riguardato questioni più specifiche.

[61] BELLOCCI, op. cit.

[62] Per comodità si ricorda qui che secondo tale disposizione gli istituti e le aziende di credito, tesorieri o cassieri degli enti e degli organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla medesima legge (che include Regioni ed Enti locali), “effettuano, nella qualità di organi di esecuzione degli enti e degli organismi suddetti, le operazioni di incasso e di pagamento a valere sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Le entrate proprie dei predetti enti ed organismi, costituite da introiti tributari ed extratributari, per vendita di beni e servizi, per canoni, sovracanoni e indennizzi, o da altri introiti provenienti dal settore privato, devono essere versate in contabilità speciale fruttifera presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Le altre entrate, comprese quelle provenienti da mutui, devono affluire in contabilità speciale infruttifera, nella quale devono altresì essere versate direttamente le assegnazioni, i contributi e quanto altro proveniente dal bilancio dello Stato. Le operazioni di pagamento sono addebitate in primo luogo alla contabilità speciale fruttifera, fino all’esaurimento dei relativi fondi”.

[63] Sulle relative problematiche sia consentito il rinvio al mio Questioni attuali in materia di espropriazione forzata di crediti: una rassegna, in questa Rivista, anche per ulteriori riferimenti.

[64] Cass. S.U., 17.6.1988, n. 4136.

[65] La giurisprudenza ha ritenuto applicabile la disposizione anche alle ASL: cfr. Cass. 23.9.2009, n. 20253, secondo cui si tratta di “ente soggetto al sistema della tesoreria unica, ai sensi dell’art. 5, c. 1 d.l. n. 382/89, pertanto tutte le entrate, sia di natura pubblica che privata, devono confluire nella contabilità speciale istituita dall’art. 1-bis della l. n. 720/84 con la conseguenza che tali somme eventualmente depositate presso le sezioni decentrate del bancoposta non possono essere pignorate e nel caso in cui il pignoramento sia stato eseguito è nullo di diritto”.

[66] Trib. Napoli, 12.12.2005.

[67] Trib. Roma, 17.7.2017

[68] ROSSI, op. cit., 279 e ss.

[69] Cass. 20.5.2020, n. 9250.

[70] Invero per le stesse si prevede la pignorabilità nelle sole forme del pignoramento c.d. contabile disciplinato dall’art. 1, d.l. n. 313 del 1994; art. 3, comma 2, d.l. n. 245 del 2006, conv. in l. n. 21 del 2006. Sul pignoramento c.d. contabile v. ROSSI, op. cit., spec. 361, nonché più di recente, se si vuole, il mio L’esecuzione forzata, cit.

[71] Per connessione va qui fatto un cenno alla disciplina dell’azione esecutiva intentata per recuperare crediti che abbiano causa nella liquidazione di indennizzi ex lege Pinto.

Rileva al riguardo l’esame degli artt.5-quinquies e 5-sexies, l. n. 89 del 2001.

L’art. 5-sexies disciplina l’iter amministrativo che deve essere attivato e seguito, in via prioritaria (anche e soprattutto rispetto all’avvio di una eventuale azione esecutiva: v. art. 5-quinquies), per la liquidazione e il pagamento di somme dovute a titolo di indennizzo per irragionevole durata dei processi, ai sensi della medesima legge.

La ratio di tale disposizione va rinvenuta nella esigenza di assicurare un’ordinata programmazione dei pagamenti dei creditori.

Il contenuto dell’art. 5-sexies, l. Pinto può essere così sintetizzato:

1) il creditore deve inoltrare all’amministrazione debitrice una dichiarazione ai sensi degli artt. 46 e 47, d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445 che attesti “la mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l’esercizio di azioni giudiziarie per lo stesso credito, l’ammontare degli importi che l’amministrazione è ancora tenuta a corrispondere, la modalità di riscossione prescelta”;

2) la dichiarazione in esame ha efficacia semestrale e “deve essere rinnovata a richiesta della pubblica amministrazione”;

3) l’amministrazione effettua il pagamento (se possibile per intero, ricorrendo alle risorse stanziate negli appositi capitoli di bilancio e salvo il ricorso ad anticipazioni di cassa presso le Tesorerie) entro sei mesi dalla data in cui sono integralmente assolti gli obblighi previsti ai commi precedenti;

4) tale termine non inizia a decorrere in caso di mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione ovvero della documentazione di cui ai commi precedenti;

5) nelle more, “i creditori non possono procedere all'esecuzione forzata, alla notifica dell'atto di precetto (…)” (comma 7);

6) nel processo di esecuzione forzata, anche in corso, “non può essere disposto il pagamento di somme o l'assegnazione di crediti in favore dei creditori di somme liquidate a norma della presente legge in caso di mancato, incompleto o irregolare adempimento degli obblighi di comunicazione (…)” [comma 11].

Per contro, l’art. 5-quinquies dispone:

1) che non sono ammessi, in rapporto ai crediti in questione, atti (di sequestro e, per quanto qui specificamente interessa) di pignoramento presso la Tesoreria centrale o le Tesorerie provinciali dello Stato;

2) che i (sequestri ed i) pignoramenti posti in essere in questa forma sono nulli e la nullità è rilevabile d’ufficio;

3) che tali atti non determinano obblighi di accantonamento in capo alle Tesorerie e non “sospendono l’accreditamento di somme a favore delle Amministrazioni interessate. Le Tesorerie in tali casi rendono dichiarazione negativa, richiamando gli estremi della presente disposizione di legge”;

4), che, ferme restando le previsioni contenute nei commi 294-bis e 294-ter dell’art. 1, l. 23 dicembre 2005, n. 266, “i creditori di dette somme, a pena di nullità rilevabile d’ufficio, eseguono i pignoramenti e i sequestri esclusivamente [corsivo nostro] secondo le disposizioni del libro III, titolo II, capo II del codice di procedura civile, con atto notificato ai Ministeri di cui all’articolo 3, comma 2, ovvero al funzionario delegato del distretto in cui è stato emesso il provvedimento giurisdizionale posto in esecuzione, con l’effetto di sospendere ogni emissione di ordinativi di pagamento relativamente alle somme pignorate” (comma 2).

Questo significa che il pignoramento in esame ha luogo nelle forme del pignoramento mobiliare presso il debitore (individuato in ragione della natura del procedimento giudiziario della cui eccessiva durata si tratta) — e più specificamente del c.d. pignoramento contabile (v. l’art. 1, d.l. n. 313 del 1993, conv. con modifiche in l. n. 460 del 1994) — e non già nelle forme del c.d. presso terzi;

5) che, per altro verso, il comma 294-ter dell’art. 1, prima citato, richiamando il precedente comma 294-bis, dispone la impignorabilità dei “fondi e alle contabilità speciali del Ministero dell’economia e delle finanze destinati al pagamento di somme liquidate a norma della legge 24 marzo 2001, n. 89”.

Altrimenti detto, data la particolare natura del soggetto passivo dell’espropriazione, l’azione esecutiva deve aver luogo secondo tempi e modi la cui determinazione, nella prospettiva di una lex specialis, risponde all’equilibrato contemperamento dei vari interessi in gioco, attesa la rilevanza pubblicistica delle funzioni di cui è investito il debitore e, quindi, la necessità di scongiurare il blocco della relativa attività istituzionale.

Sulle delicate questioni interpretative suscitate dal compendio normativo in questione, sia consentito il rinvio al mio L’esecuzione forzata per il recupero di crediti ex lege Pinto, in ilprocessocivile.it

[72] Cfr. Trib. Napoli, 13.7.2020.

[73] In questo senso, in generale v. Cass. 22.6.2017, n. 15554; Cass. 20.2.2019, n. 4961.

[74] In dottrina v. ROSSI, op. cit., spec. 296; in giurisprudenza v. Cass. 16.9.2008, n. 23727; Cass. 27.5.2009, n. 12259; Cass. 21.2.2011, n. 4207.

[75] Il momento, diverso e successivo, della notifica al tesoriere incide solo sui rapporti interni tra questo e l’Ente debitore.

[76] Cass. 24.4.2008, n. 10654; Cass. 18.1.2000, n. 496; in senso contrario, v. Cass. 27.1.2009, n. 1949, a quanto consta rimasta isolata.

[77] Trib. Napoli Nord, 24.4.2019/o., in questa Rivista.

[78] Sulla pronuncia si segnala il commento a prima lettura di GIORDANO R., Intorno alla ratio dell’art. 159 TUEL ed alla par condicio tra creditori “qualificati”, in corso di pubblicazione su giustiziacivile.com, che leggo in versione dattiloscritta per gentile concessione dell’Autrice. Si sottolinea, innanzitutto, che “non appare persuasiva la declaratoria di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 159, secondo comma, TUEL in relazione agli artt. 24 e 117, primo comma, Cost. (con riferimento all’art. 6 CEDU sulle garanzie dell’equo processo) per inadeguata motivazione sulla non manifesta infondatezza essendo evidente che una norma che limita la possibilità di agire in executivis è suscettibile ex se di arrecare un vulnus al principio di una tutela giurisdizionale effettiva, operante anche in sede esecutiva”; quanto alla questione relativa all’art. 3 Cost. invece si osserva che “la Corte avrebbe potuto ritenere violato il principio di ragionevolezza perché, pur essendo meritevole di tutela la finalità di assicurare la funzionalità dell’ente locale cui mira l’art. 159 TUEL, è sproporzionato e contraddittorio rispetto ad una tale finalità paralizzare anche l’azione di soggetti che abbiano un credito “qualificato” ai per avere la stessa natura (rientrando tra quelli indicati dal secondo comma della medesima norma) di quelli oggetto della delibera di destinazione che fonda l’impossibilità di procedere in sede esecutiva nei confronti dell’ente”; e quindi, in definitiva, si rileva che “la pronuncia che si annota appare quindi espressiva di una sorta di arretramento nella garanzia della par condicio creditorum, rispetto all’orientamento in precedenza affermato dalla stessa Corte Costituzionale con riferimento alla medesima disposizione censurata (v. sent. n. 211 del 2003)”.

[79] Cass. 6.6.2006, n. 13263.

[80] Cass. 16.9.2008, n. 23727; Cass. 27.5.2009, n. 12259.

[81] Trib. Napoli Nord, 25 settembre 2018, in ilprocessocivile.it, con nota di PASSAFIUME; sembra muoversi in questa direzione, di recente, Cass. 13.11.2020, n. 25836/o.

[82] In altra occasione (L’esecuzione forzata (nella forma dell’espropriazione presso terzi) nei confronti della pubblica amministrazione, cit.) si era espressa un’idea in parte differente, la quale va, pertanto, rimeditata.

[83] Cass. 15.9.2020, n. 19103/o.

[84] Si vedano: Cass. 11.6.1999, n. 5761; Cass. 22.3.2011, n. 6548; Cass. 12.2.2019, n. 3987.