Sospensione dei termini delle procedure esecutive immobiliari ex art. 20, comma 4, Legge n. 44 del 1999: i poteri del G.E

Commento a Trib. Torre Annunziata, ordinanza del 18 maggio 2021

Sospensione dei termini delle procedure esecutive immobiliari ex art. 20, comma 4, Legge n. 44 del 1999: i poteri del G.E

Tribunale, Torre Annunziata, 18 maggio 2021 - est. Musi

ESPROPRIAZIONE IMMOBILIARE; SOSPENSIONE DELL'ESECUZIONE;

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Sommario:

1. Il caso e la decisione
2. La sospensione ex art. 20, comma 4, Legge n. 44 del 1999 quale beneficio per le vittime di usura
3. La natura giuridica dell’istituto
4. Conclusioni

  1. Il caso e la decisione

Nell’ambito di una espropriazione immobiliare con imminente esperimento di vendita, la difesa della debitrice esecutata, società a responsabilità limitata in liquidazione, depositava agli atti il provvedimento emesso dal P.M disponente la sospensione della detta procedura esecutiva per due anni, quale misura prevista ex lege a beneficio delle vittime dei reati di usura ed estorsione, chiedendo al giudice dell’esecuzione di adottare gli opportuni e consequenziali provvedimenti.

Il giudice dell’esecuzione, con l’ordinanza in commento, preliminarmente passando in rassegna la normativa vigente in materia, le modifiche legislative sopravvenute, nonché gli interventi chiarificatori e, talvolta, demolitori della giurisprudenza di legittimità, oltre che della Corte Costituzionale, riteneva non potersi prendere atto della sospensione concessa dal P.M., disponendo, al contempo, per la prosecuzione delle operazioni di vendita. Nell’emettere tale provvedimento, il G.E. richiamava i  principi di diritto contenuti nella pronuncia della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 21854/2017, in forza dei quali il provvedimento del P.M. di sospensione dei termini della procedura esecutiva deve essere trasmesso da questi al giudice dell’esecuzione che, per quanto sprovvisto di ogni sindacato in  ordine alla sussistenza dei presupposti per la concessione del beneficio, è chiamato ad esercitare il controllo sulla riconducibilità del provvedimento all'art. 20, comma 7, della L. n. 44 del 1999, ed, in particolare, ad accertarsi che esso riguardi uno o più processi esecutivi pendenti dinanzi al suo ufficio che coinvolgano il beneficiario della sospensione quale debitore esecutato. Sulla scorta di tali principi generali, il G.E. rilevava, in primis, che il provvedimento di sospensiva perveniva dalla difesa della debitrice esecutata, non già dall’Ufficio del Procuratore, dovendosi considerare irrilevante un’istanza formulata direttamente dalla parte interessata; in secundis, che alcun procedimento esecutivo era incardinato dinanzi all’ufficio giudiziario destinatario del provvedimento in danno della persona fisica, individuata nel medesimo quale destinataria dei benefici ex lege per le vittime di usura, e che la procedura esecutiva in corso, oggetto della sospensiva disposta dal P.M., risultava instaurata nei confronti di una società a responsabilità limitata, dotata di propria soggettività giuridica ed autonomia patrimoniale perfetta.

  1. La sospensione quale beneficio per le vittime di usura

Ai sensi dell’art. 1 L. 23 febbraio 1999, n. 44, recante “disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura”, i soggetti danneggiati da attività estorsive possono beneficiare di una somma di denaro a titolo di contributo volto al ristoro del danno patrimoniale subìto. Tale elargizione è riconosciuta agli esercenti un'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, quando essi abbiano subito un evento lesivo che sia conseguenza di delitti commessi allo scopo di costringerli ad aderire a richieste estorsive, ovvero per ritorsione alla mancata adesione a tali richieste, ovvero in conseguenza di situazioni di intimidazione anche ambientale. Sono condizioni dell’elargizione, ai sensi dell’art. 4 della normativa succitata, che:

  1. a) la vittima non abbia aderito o abbia cessato di aderire alle richieste estorsive (tale condizione deve permanere anche dopo la presentazione della domanda);
  2. b) la vittima non abbia concorso nel fatto delittuoso o in reati con questo connessi ai sensi dell’art. 12 c.p.p.;
  3. c) la vittima, al tempo dell'evento e successivamente, non risulti sottoposta a misura di prevenzione o al relativo procedimento di applicazione (a meno che essa fornisca all'autorità giudiziaria un rilevante contributo nella raccolta di elementi decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l'individuazione o la cattura degli autori);
  4. d) il delitto dal quale è derivato il danno, ovvero le richieste estorsive, siano stati riferiti all'autorità giudiziaria con l'esposizione di tutti i particolari dei quali si abbia conoscenza.

Ai sensi dell’art. 20, comma 4, Legge n. 44 del 1999, recante “disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura”, i soggetti che abbiano richiesto – ovvero abbiano ottenuto – e coloro nel cui interesse sia stata richiesta

l’elargizione del contributo economico di cui agli artt.1-3, idoneo a ristorarli dei danni patrimoniali subiti, possono beneficiare della sospensione delle procedure di rilascio, dei termini relativi alle procedure esecutive mobiliari ed immobiliari per la durata di due anni decorrenti dal provvedimento di sospensione (ai sensi dell’art. 38 bis, comma 1, lett f) D.L. 113/2018, conv. L. 132/2018, gli originari 300 giorni sono stati prorogati). Trattasi di durata insuscettibile di proroga, avendo la disposizione carattere eccezionale, prevedendo una deroga alla normativa sulla decorrenza dei termini legali relativi alle procedure espropriative ed una compressione, quantomeno temporale, della garanzia di cui all'art. 2740 c.c.

Oggetto di sospensiva sono, pertanto, i termini relativi ai processi esecutivi mobiliari ed immobiliari che siano scaduti o che scadano entro un anno dalla data dell'evento lesivo.

L’istituto in questione risponde all’esigenza avvertita dal legislatore di adottare una serie di misure idonee a recidere i rapporti esistenti tra autori dei reati di usura ed estorsione e vittime, tenuto conto della peculiarità del pregiudizio patrimoniale ed economico arrecato a queste ultime, nella consapevolezza che le vittime ricorrono a finanziamenti, anche di natura usuraria, percepiti quale condicio sine qua non del ripianamento della propria posizione debitoria, questo avversato dalle peculiari condizioni di incapienza in cui si trovano. Ne deriva che lo stato d’insolvenza può generare una moltiplicazione delle procedure esecutive intentate per recuperare le ragioni di credito, il cui esito fisiologico (ovvero, la fase liquidatoria) è atto a compromettere la gestione redditizia dell’attività economica. Evidente, dunque, come l’istituto in commento vada ad operare un bilanciamento necessario tra l’interesse del creditore all’adempimento e l’accertamento di un nesso causale tra la condotta insolvente del debitore e la genesi delittuosa del debito.

La lettera della disposizione sembra escludere in radice che la sospensione debba investire la procedura esecutiva immobiliare ovvero mobiliare nel suo complesso - come, invece, expressis verbis è previsto per quelle di rilascio -, dovendo, per contro, riguardare unicamente i termini processuali. Dunque, alcun elemento - né testuale, né extratestuale - consente di ritenere che, in forza di detta disciplina, si abbia sospensione dell'efficacia dei singoli atti già pronunziati, tra cui il decreto di trasferimento legittimamente emesso, dovendo reputarsi recessive le ragioni della sospensione disposta dinanzi alla definitività dell’effetto traslativo connesso all’aggiudicazione ed al conseguente diritto maturato in capo all’aggiudicatario di ottenere l’emissione del decreto di trasferimento. 

Proprio sulla scorta della valorizzazione dei principi generali retrostanti alla normativa speciale in materia, la Corte di Cassazione esclude che il procedimento di dichiarazione del fallimento (dotato di natura tipicamente cognitiva) soggiaccia alla sospensione di cui all’art. 20, posto che è solo la sentenza dichiarativa del fallimento ad aprire una nuova fase della procedura concorsuale, con funzione liquidatoria, e, dunque, lato sensu esecutiva; invero, così come nell'esecuzione individuale la procedura esecutiva non può ancora ritenersi iniziata prima della notifica del pignoramento, così prima della dichiarazione di fallimento non può ancora ritenersi iniziata l'esecuzione collettiva sul patrimonio del debitore (Cass. Civ. 22787/2019; Cass. Civ. 1582/2017; Cass. Civ. 10172/2016).

La formulazione originaria della disposizione normativa subordinava, al comma VII, l’effetto sospensivo all’acquisizione preventiva del parere favorevole da parte del Prefetto territorialmente competente, sentito il Presidente del Tribunale. Proprio in riferimento al testo dell’art. 20, comma 7, fu sollecitato l’intervento della Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 457/2005, dichiarò costituzionalmente illegittima la disposizione limitatamente alla parola “favorevole”, ritenendo che la norma così come formulata attribuisse al Prefetto, organo del potere esecutivo dello Stato, la valutazione relativa alla ricorrenza dei presupposti per il riconoscimento dell’effetto sospensivo, relegando l’Autorità giudiziaria ad una mera funzione consultiva, stante il carattere non vincolante del parere del presidente del Tribunale. Il giudice delle leggi, dunque, con il menzionato arresto, giunge a riconoscere nel potere normativamente attribuito al Prefetto una sostanziale ingerenza dell’autorità amministrativa nella regolamentazione dell’andamento del processo, attività questa tipicamente giurisdizionale, come tale integrante la violazione dei principi costituzionali ex artt. 101 e 108 di autonomia, indipendenza e separatezza della funzione giurisdizionale. Ed ai fini della riconduzione della norma nei cardini della legittimità costituzionale, la Consulta ritenne sufficiente l’eliminazione del riferimento al parere favorevole del Prefetto: dal che, l’attività prefettizia finisce con l’assumere una valenza propriamente consultiva, come tale non vincolante, mentre viene restituita la potestà decisionale al giudice dell’esecuzione.

L’intervento della Consulta è stato seguito da critiche e dubbi interpretativi, in ordine soprattutto alla ventilata usurpazione ad opera del Prefetto del potere giurisdizionale del G.E. Invero, secondo una parte della dottrina, il parere favorevole del Prefetto assumerebbe carattere di necessità, posto che il G.E. non sarebbe, comunque, abilitato e legittimato al compimento di indagini circa la fondatezza dell’istanza di accesso ai benefici ex L. 44/1999, né, a contrario, potrebbe optare per la concessione della sospensione dei termini delle procedure esecutive pendenti a fronte di un espresso diniego dell’accesso ai benefici del fondo da parte del Prefetto. Ciò posto, tenuto conto che l’istanza di accesso al fondo presuppone il compimento di indagini volte all’accertamento dell’esistenza dei reati di usura ed estorsione ovvero la pendenza di un procedimento penale e che, dunque, il parere del Prefetto rende edotto il G.E. della presentazione di un’istanza di accesso ai benefici, vagliata secondo i crismi di legge, l’intervento della Corte Costituzionale si rivelerebbe, secondo il riportato orientamento dottrinario, improduttivo, in quanto inidoneo ad intaccare il potere di fatto esercitato dal Prefetto. 

La L. 3/2012 è intervenuta in chiave modificatoria (e, nelle intenzioni, risolutiva delle incertezze interpretative di cui si è dato atto) sull’impianto normativo della L. 44/1999, sostanzialmente riformulando l’art. 20, settimo comma, aggiungendovi i commi 7 e 7 bis. In seguito a tale intervento innovativo, la sospensione delle procedure esecutive pendenti ha effetto a seguito del provvedimento favorevole del Procuratore della Repubblica competente per le indagini relative ai delitti causanti l’evento lesivo che giustificano la richiesta di elargizione.

Viene, dunque, riscritto l’iter procedimentale antistante al provvedimento di sospensiva nei termini che seguono: il Prefetto, ricevuta l’istanza di accesso ai benefici del fondo da parte della vittima, redige l’elenco delle procedure esecutive pendenti a carico del richiedente/debitore esecutato ed informa il P.M che trasmette gli atti al giudice entro sette giorni dalla comunicazione prefettizia. In questo modo, il legislatore ha inteso superare i dubbi di legittimità costituzionale relativi alla violazione del principio di separazione dei poteri, sostituendo il provvedimento favorevole del Procuratore, dunque di un organo investito di potestà giurisdizionale, all’intervento amministrativo del Prefetto.  Invero, la lettura dei lavori preparatori alla L. 3/2012 rende evidente come la sostituzione del “provvedimento” del P.M. al “parere” del Prefetto sia sintomatica dell’avvertita necessità di ancorare la decisione sulla sospensiva ad una valutazione esclusiva del P.M., priva di natura interlocutoria.

Tuttavia, proprio la peculiarità caratterizzante il ruolo del Pubblico Ministero ha ingenerato dubbi di compatibilità costituzionale posto che, sebbene questi sia espressione della giurisdizione penale, è, a tutti gli effetti, una parte del giudizio, per quanto pubblica ed imparziale.  Tali dubbi sulla tenuta costituzionale dell’art. 20 hanno innescato un ulteriore intervento della Corte Costituzionale che, sulla scorta dell’ordinanza di rimessione del Tribunale di Roma dell’11.11.2013, si è pronunciata con la sentenza n. 192/2014. La Consulta rigettava la questione di legittimità costituzionale, reputando insussistente la violazione dei principi reggenti la funzione giurisdizionale, stante il carattere meramente temporaneo della sospensiva, come tale da reputarsi ininfluente sulla definizione del giudizio civile; ciò posto, definisce la sospensione prevista al comma VII come sprovvista di discrezionalità, riconoscendo in capo al P.M. l’onere di verificare la correlazione tra la posizione del richiedente il beneficio e l’indagine in corso per i delitti di usura ed estorsione; secondo la Consulta, detta attività non potrebbe che essere riconosciuta al  Pubblico Ministero, in ragione della attinenza di tale compito ai procedimenti relativi ai delitti in questione, nonché degli obiettivi di incisivo contrasto dei reati in questione, nel cui perimetro si collocano funzionalmente le misure a favore delle vittime.

Copiose le opinioni giurisprudenziali maturate in ordine ai limiti di sindacato attribuiti al G.E. Sul punto, la Corte di Cassazione, con un orientamento costante sia ante che post modifica ad opera della L. 3/2012 (cfr. ex multis, Cass. Civ. 8940/2012; Cass. Civ. 19464/2012; Cass. Civ. 8956/2016), conformandosi alla pronuncia della Corte Costituzionale n. 457/2005, riteneva spettante in via esclusiva all'autorità giudiziaria il potere di decidere sulle istanze di sospensione dei procedimenti esecutivi promossi nei confronti delle vittime dell'usura, privando, così, di valenza vincolante i pareri espressi sulla richiesta di sospensione. Dunque, secondo questo orientamento, il giudice dell'esecuzione, pur dopo il provvedimento favorevole del P.M., conserva il potere di negare, con riguardo alla singola procedura esecutiva, la sospensione se ritenga assenti i presupposti rientranti nella propria sfera di controllo, quali la non coincidenza tra esecutato e soggetto ammesso a fruire dei benefici, ovvero la già avvenuta concessione della sospensione per la medesima causa. Ciò a dimostrazione del fatto che la modifica operata dalla L. 3/2012 non spoglia completamente il giudice dell’esecuzione dei suoi poteri valutativi in riferimento alla sospensione della procedura esecutiva.

Sulla ricostruzione dei rapporti tra il sindacato del G.E. e il potere di accertamento/dichiarativo del P.M. si è espressa, con una pronuncia che si contraddistingue per linearità e chiarezza espositiva, la Suprema Corte di Cassazione, su ricorso del Procuratore generale nell’interesse della legge, secondo il quale la nuova formulazione dell’art. 20 poneva due questioni: l’una relativa ai rapporti tra il Giudice dell’esecuzione ed il Pubblico ministero, entrambi appartenenti all’ordinamento giudiziario, sebbene con diverse attribuzioni, l’altra ai margini entro cui il provvedimento del P.M. possa esplicare efficacia vincolante per il G.E.  Con la sentenza a Sezioni Unite n. 21854/2017, i giudici di legittimità delimitano e definiscono i poteri giurisdizionali prodromici alla sospensione delle esecuzioni pendenti, precisando che non è consentito al G.E mettere in discussione il provvedimento assunto dal P.M., il quale, pur non essendo giudice (rectius deputato allo ius dicere), è svincolato dal sindacato del giudice civile.  Esiste, dunque, un vincolo a carico della giurisdizione ricevente circa l’esistenza dei presupposti giustificativi del provvedimento di sospensione. Ciò posto, la Corte ulteriormente precisa come sia onere del P.M., e non già del beneficiario della misura, trasmettere l’adottato provvedimento al G.E. Ne consegue che l’iniziativa intrapresa dall’esecutato beneficiario è da considerarsi irrilevante, né potrebbe qualificarsi quale istanza (volta a sollecitare il potere sospensivo del G.E.), trattandosi di un provvedimento vincolante per il giudice dell’esecuzione. All’esito della trasmissione degli atti dal Procuratore, il G.E. è legittimato ad esperire un sindacato circoscritto alla corrispondenza del provvedimento adottato a quanto prescritto ex art. 20 L. 44/1999 ed alla verifica che esso effettivamente concerna una procedura esecutiva pendente dinanzi al proprio ufficio in danno del richiedente nelle vesti di debitore esecutato. Laddove la procedura sospesa per decisione del P.M. non esista, ovvero sia cessata, ovvero ancora non coinvolga il beneficiario, il G.E. sarà chiamato a rilevare l’errore.

La pronuncia di legittimità qui brevemente riportata appare coerente con la ratio della normativa sulle moratorie ex art. 20 L. 44/1999, la quale mira ad evitare che, nel lasso di tempo necessario per avviare e concludere il procedimento amministrativo volto all'erogazione di provvidenze, si verifichino dei mutamenti in peius delle condizioni economiche proprie dei potenziali beneficiari a seguito del maturarsi di prescrizioni, decadenze, ovvero di atti di messa in mora o di esecuzione forzata, tali da determinare effetti irreversibili sul relativo patrimonio.

  1. La natura giuridica

Quanto alla natura giuridica della sospensione di cui si discute, la dottrina dominante, antecedentemente all’intervento della Consulta, opinava nel senso della riconduzione della sospensione ex art. 20, comma 7, alle ipotesi di cui all’art. 623 c.p.c. Tale convincimento manifestava le prime crepe all’indomani della pronuncia della Corte Costituzionale, posto che il riconoscimento al G.E. del potere di operare una valutazione circa la sussistenza dei presupposti previsti dalla L. 44/1999, escludeva il carattere obbligatorio della sospensione rispetto alla quale il G.E. sarebbe stato chiamato ad una mera presa d’atto. Al contempo, tuttavia, non poteva la sospensione ascriversi allo schema operativo degli artt. 618- 624 c.p.c., posto che non era in discussione il diritto del creditore procedente di ottenere soddisfazione coattiva del proprio credito, esposto, al più, ad una mera dilazione.  Per tali ragioni, l’opinione oggi dominante qualifica la sospensione prevista a beneficio delle vittime di usura quale cd. sospensione speciale, come tale non inquadrabile, né nelle ipotesi di cui all’art. 623 c.p.c., né ex art. 624 c.p.c..

I profili di specialità connotanti il provvedimento di sospensiva, avente una natura tipicamente ordinatoria, consentono di escluderne la relativa reclamabilità, restando ferma la possibilità di muovere contestazioni per il tramite dell’opposizione agli atti esecutivi, tenuto conto che la valutazione del G.E. investe solo il quomodo dell’esecuzione, sotto il profilo della applicazione o meno di un termine dilatorio.

  1. Conclusioni

Definito nei suoi profili caratterizzanti l’istituto della sospensione prevista ai sensi dell’art. 20 L. 44/1999, e ricostruiti gli orientamenti dottrinari e giurisprudenziali stratificatisi sul punto, è possibile subordinare l’ordinanza in commento ad un vaglio critico.

Si ritiene che il provvedimento con cui il G.E. del Foro di Torre Annunziata ha reputato di non poter tener conto della sospensione disposta dal P.M della procedura esecutiva pendente dinanzi al suo ufficio risulti coerente e conforme ai principi di diritto enucleati dalla Corte di Cassazione con la supra menzionata pronuncia a Sezioni Unite n. 21854/2017.

Il giudice dell’esecuzione, compatibilmente con i circoscritti poteri ad esso riconosciuti a fronte del provvedimento di sospensiva del P.M., senza sindacarne il merito e/o la fondatezza, ne rileva la mera erroneità sotto il profilo dell’insussistenza di una procedura esecutiva involgente la persona fisica,  beneficiaria della misura, quale debitrice esecutata; invero, il procedimento di esecuzione forzata, interessato dalla sospensiva disposta dal P.M., era incardinato nei confronti di una persona giuridica, nella specie società a responsabilità limitata, in quanto tale dotata di propria soggettività giuridica ed autonomia patrimoniale perfetta, di cui il soggetto richiedente e beneficiario della misura risultava soltanto ex legale rappresentante.

Sotto altro profilo, il Giudicante, valorizzando la natura non discrezionale del provvedimento di sospensiva, come tale insuscettibile di essere portata all’attenzione del G.E. sotto forma istanza, reputa irrilevante l’avvenuta trasmissione del provvedimento ad opera della difesa della debitrice. Invero, conformemente a quanto statuito dalla Suprema Corte di Cassazione, è direttamente l’Ufficio del Procuratore ad essere investito dell’onere di trasmettere l’emanato provvedimento al Giudice dell’esecuzione, al fine di notiziarlo della presentazione dell’istanza di accesso ai benefici ex lege e della relativa positiva valutazione, al fine di consentirgli di adottare i provvedimenti del caso.

 

Riferimenti bibliografici

  • Corte Costituzionale, sentenza 14 dicembre 2005, n. 457, in Esec. Forz., 2006, con nota di FRANCAVILLA, L’art. 20 L. 44/1999 e la sospensione dei termini dei processi esecutivi nei confronti delle vittime di attività estorsive ed usurarie: il parere prefettizio non può vincolare;
  • PUCCIARIELLO, Sulla sospensione dei termini del processo esecutivo in favore dei beneficiari del fondo di cui alla legge n. 44/99, in Esec. Forz., 2007, 372.