1. Il fatto

La pronuncia della Corte Costituzionale in commento, presenta degli spunti di novità in tema di opposizione alla esecuzione ed agli atti esecutivi, come disciplinati dall’articolo 57 d.P.R. n. 602/73 e, precisamente, circa la inammissibilità di tali domande e la tutela del contribuente con riferimento a tale aspetto.

La questione di legittimità costituzionale del citato art. 57 d.P.R. n. 602/73, era stata sollevata sia dal Tribunale di Sulmona – con due distinte questioni – che dal Tribunale di Trieste, anch’esso con due distinte ordinanze di rimessione.

Con riferimento all’incidente di legittimità costituzionale della norma sollevato dal Tribunale di Sulmona, il giudice rimettente rilevava come l’inesistenza della notifica di un pignoramento presso terzi ex art. 72 bis d.P.R. n. 602/73, non potesse essere fatta valere né avanti alla giurisdizione tributaria -in quanto gli atti della esecuzione esulano da detta materia - né avanti al Giudice ordinario, essendo la tutela preclusa dal disposto dell’articolo 57 del medesimo testo di legge; sulla base di tali assunti, pertanto, riteneva sussistere un difetto assoluto di giurisdizione, con conseguente violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione.

Veniva altresì osservato come, in forza delle leggi operanti, sarebbe necessario operare una sospensione cautelare per i soli crediti parafiscali, mentre per quelli erariali l’istanza dovrebbe essere rigettata, stante il difetto assoluto di giurisdizione.

Il Tribunale di Trieste, dal canto suo, sollevava anch’esso questione di legittimità costituzionale del citato art. 57, poiché tale norma impedirebbe al debitore opponente la proponibilità dell’opposizione all’esecuzione, ammissibile unicamente per far valere l’impignorabilità dei beni e non anche per rilevare l’illegittimità dell’esecuzione o la carenza dei presupposti dell’esecuzione. Con tale assetto normativo, pertanto, secondo il giudice rimettente, il contribuente sarebbe costretto a subire, in ogni caso, l’esecuzione, sebbene ingiusta, con la sola possibilità di presentare, successivamente, una richiesta di rimborso di quanto illegittimamente percepito dall’amministrazione finanziaria o dal suo concessionario per la riscossione, ovvero di agire per il risarcimento del danno. In forza di ciò, riteneva che il citato art. 57 sarebbe in contrasto sia con gli artt. 24 e 113 della Costituzione -poiché impedirebbe di chiedere ed ottenere tutela giurisdizionale, lasciando al contribuente la sola possibilità di agire ex post per il rimborso delle somme versate- che con l’art. 3,  in relazione alla differenza di trattamento tra contribuenti che sono in grado di pagare immediatamente l’intero tributo e quelli che, invece, non hanno mezzi sufficienti per farlo. In particolare, riteneva dunque violato sia l’art. 24 Cost. - essendo preclusa, al debitore opponente, in modo generalizzato ed irragionevole, ogni possibilità di difesa, essendo consentito al medesimo di fare opposizione all’esecuzione solo ed esclusivamente per far valere l’impignorabilità dei beni, non anche per tutelarsi da esecuzioni illegittime – che l’art. 113 Cost., stante la limitazione del contribuente di poter richiedere tutela nei confronti di una determinata categoria di atti della pubblica amministrazione e dei concessionari di quest’ultima.

2. Le motivazioni

La Consulta, in forza di un’articolata interpretazione, ha ritenuto ammissibili e fondate le questioni sollevate dal Tribunale di Trieste.

In primo luogo, la Corte, ha ripercorso la disciplina sugli istituti e sulla fattispecie presa in considerazione, rammentando come le norme contenute nel censurato art. 57, fossero state in precedenza disciplinate dall’art. 54 del medesimo testo di legge, il quale prevedeva una inammissibilità assoluta delle opposizioni alla esecuzione. Tale preclusione derivava dal fatto che la tutela del contribuente  fosse assicurata, per le entrate patrimoniali dello Stato, dall’art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, il quale stabiliva che il debitore, nel termine di trenta giorni dalla notificazione della ingiunzione, potesse opporsi avanti al conciliatore o al pretore o al tribunale del luogo in cui aveva sede l’ufficio emittente, il quale aveva il potere di sospendere il procedimento coattivo. Per le imposte sul reddito, invece, la preclusione assoluta di cui all’art. 54, risultava bilanciata, in termini di disciplina speciale derogatoria, dall’ulteriore prescrizione del medesimo articolo, che riconosceva al contribuente assoggettato a riscossione esattoriale, una tutela amministrativa - il ricorso all’intendente di finanza-  alla quale, solo in un secondo momento, poteva seguire una tutela giudiziaria innanzi al giudice amministrativo avverso l’eventuale provvedimento sfavorevole; viceversa, il ricorso al giudice tributario avverso il ruolo, non sospendeva ex se l’esecuzione, né questa poteva essere sospesa da quel giudice, ove adito, in quanto, non era ancora operante la disciplina di cui all’articolo 47 d.lgs. n. 546/92.

In questa situazione la tutela del contribuente era limitata e, di fatto, era prevalentemente successiva alla riscossione stessa dal momento.

Quanto alla nuova disciplina, contemplata dal censurato art. 57, la Corte Costituzionale evidenzia il mutamento radicale. Infatti, con la nuova normativa, viene fissato, quanto alla riscossione coattiva, uno specifico criterio di riparto della giurisdizione tra giudice tributario e giudice dell’esecuzione – art. 2 d.lgs. n. 546/92 – che, sostanzialmente, riserva al primo tutte le controversie inerenti i tributi di ogni genere e specie, lasciando al secondo le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di intimazione.

La Corte individua dunque una linea di demarcazione della giurisdizione, posta dalla cartella di pagamento e dall’eventuale successivo avviso di intimazione: prima della notifica, la cognizione degli atti dell’amministrazione, espressione del potere di imposizione fiscale, è devoluta alla giurisdizione del giudice tributario; successivamente, la giurisdizione spetta al giudice ordinario e, segnatamente, al giudice dell’esecuzione.

La sentenza ravvisa poi un elemento di tutela del contribuente ed il rispetto dei principi di cui agli art. 24 e 113 della Costituzione nel potere cautelare di sospensione della riscossione: infatti, il giudice tributario può sospendere l’esecuzione ai sensi dell’art. 47 del d.lgs. n. 546/92, quando dall’atto impugnato possa derivare al ricorrente un danno grave ed irreparabile, e il giudice ordinario può sospendere l’esecuzione, quando ricorrano gravi motivi e vi sia fondato pericolo di grave e irreparabile danno (art. 60 del d.P.R. n. 602 del 1973).

Alla luce di tale rinnovato contesto normativo, la Consulta riscontra un “ammorbidimento” del regime della inammissibilità, anche se – osserva sempre la pronuncia – non può ancora parlarsi di una ammissibilità vera e propria. Infatti, mentre la tutela appare piena con riferimento alle ipotesi disciplinate dalla opposizione agli atti esecutivi (essendo tutte ammesse, ad eccezione di quelle riguardanti la regolarità formale e la notificazione del titolo esecutivo, che, ad ogni modo, sono concesse come censure avanti al giudice tributario), per quanto concerne le opposizioni alla esecuzione, così non è, in quanto l’art. 57 ammette unicamente quelle che attengono alla pignorabilità del bene, escludendo le altre.

Proprio su questo aspetto si sono mosse le censure di legittimità costituzionale.

Con riferimento alla inammissibilità della opposizione alla esecuzione, la pronuncia fa un distinguo:  sostiene infatti che se il contribuente contesti il titolo della riscossione coattiva, tale censura appartiene alla giurisdizione del giudice tributario e l’atto processuale deve essere individuato nel ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, proponibile avverso il ruolo e la cartella di pagamento e non nell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. Sicché, in questa ipotesi, non appare configurabile un vuoto di tutela ma solo una puntualizzazione del criterio di riparto della giurisdizione.

L’inammissibilità dell’art. 57, con riferimento alla opposizione alla esecuzione, viene mitigata dalla possibilità di promuovere  ricorso avanti al Giudice tributario, assicurando, in questa parte, la continuità della tutela giurisdizionale.

In altre parole, in questo caso, la inammissibilità, sarebbe giustificata, si ritiene, anche dal fatto che mirerebbe a non permettere di promuovere una domanda, laddove i termini per la stessa, davanti all’altra giurisdizione, fossero perenti. Con riferimento a tale aspetto, viene anche posta in esame la nota pronuncia sul punto della suprema Corte a SS.UU., la quale ha affermato la possibilità di promuovere ricorso ex art. 19, anche nei confronti di un atto della riscossione coattiva, in mancanza di precedenti atti ritualmente notificati e ciò in forza della tutela recuperatoria prevista dal medesimo art. 19 .

 Fin qui, pertanto, la Consulta, ritiene sussistere sempre una forma di tutela del contribuente, non configurandosi dunque una lesione dei diritti costituzionali.

Tuttavia, allo stesso tempo, l’art. 57 determinerebbe dei profili di inammissibilità.

Infatti, dal dettato normativo censurato, la Corte osserva come l’opposizione alla esecuzione appaia inammissibile anche nel caso in cui la giurisdizione del giudice tributario non sia configurabile e non venga in rilievo. Infatti, rileva che  è possibile ipotizzare anche altre evenienze – collocate in un momento successivo alla notifica della cartella di pagamento – in cui la doglianza del contribuente è diretta a contestare il diritto di procedere a riscossione coattiva e non già gli aspetti sostanziali della pretesa impositiva: ad esempio, nelle fattispecie di intervenuto adempimento del debito tributario o di sopravvenuta causa di estinzione dello stesso (per essersi il contribuente avvalso di misure di favore per l’eliminazione del contenzioso tributario, quale, a titolo esemplificativo, la cosiddetta “rottamazione”).

In tutte queste ipotesi in cui sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e l’azione esercitata dal contribuente assoggettato alla riscossione vada qualificata come opposizione all’esecuzione (in quanto volta a contestare il diritto di procedere a riscossione coattiva) emerge una carenza di tutela giurisdizionale, in quanto il censurato art. 57 non ammette siffatta opposizione innanzi al giudice dell’esecuzione e non sarebbe possibile il ricorso al giudice tributario, in quanto sprovvisto di giurisdizione. Né, osserva ancora la sentenza, questa carenza di tutela giurisdizionale sarebbe colmabile con la possibilità dell’opposizione agli atti esecutivi, laddove la contestazione della legittimità della riscossione non si limiti alla regolarità formale del titolo esecutivo o degli atti della procedura. Una dilatazione dell’ambito di applicazione di tale rimedio processuale lascerebbe comunque un’ingiustificata limitazione di tutela giurisdizionale, se non altro in ragione del termine di decadenza per la proponibilità dell’azione, che invece non è previsto in caso di opposizione all’esecuzione.

3. Considerazioni conclusive e progetto riformatore.

I ricorsi promossi avverso una procedura di riscossione, difficilmente censurano unicamente un unico aspetto ma, al contrario, contengono molteplici eccezioni, che investono profili sia sostanziali – quali, solo per indicarne alcuni, l’intervenuto pagamento, l’assenza del titolo esecutivo in quanto annullato o sospeso – che prettamente formali.

Nel caso in cui ci si trovasse di fronte a ricorsi  architettati in tal modo, soggetti alla cognizione del giudice ordinario, con eccezioni configurabili sia come opposizione alla esecuzione che agli atti esecutivi, con profili anche inerenti i formalismi della procedura esecutiva, quali sarebbero i rimedi?

Il Giudice ordinario avrebbe il potere di incidere su aspetti che - per usare le parole della Corte - seppure si pongano “a valle” del procedimento, in qualche modo ricadono comunque sugli aspetti sostanziali, come per esempio l’intervenuto pagamento di un debito tributario, l’adesione da parte del contribuente ad una procedura di definizione agevolata, o, infine, la  verifica del pagamento di un debito tributario, aspetti tutti che comportano una valutazione ed una indagine, seppure sommaria, su questioni per le quali opera la riserva di giurisdizione a favore del giudice tributario? 

In realtà tale sembrerebbe esclusa la possibilità, per il giudice ordinario, di accertare la debenza del tributo, così come la inesistenza del titolo esecutivo; ciò infatti comporterebbe, comunque, un esame sostanziale sia del titolo medesimo che del merito della pretesa, viceversa non soggetta alla cognizione del medesimo.

Se del caso, il giudice della esecuzione,  potrebbe unicamente limitarsi a prendere atto della sopravvenuta inesistenza, qualora documentata, del titolo; ciò potrebbe verificarsi quando, per esempio, si fosse in presenza di un provvedimento di sgravio emesso da parte dell’ente impositore.

Anche in questo caso, ad ogni modo, è necessario ricordare che, il potere di accertare la sussistenza del titolo, nel procedimento esecutivo, può anche essere fatto valere senza ricorrere allo strumento della opposizione alla esecuzione ma con la semplice istanza di cui all’art. 486 c.p.c. Inoltre, la presa d’atto del venire meno del titolo esecutivo, non potrà comunque investire aspetti di verifica del titolo stesso che incidano sul merito della pretesa.

Nulla, ad ogni modo, potrà pronunciare circa la legittimità della pretesa tributaria.

Si potrebbe, forse, argomentare che al Giudice della esecuzione sia concessa una indagine circoscritta alla sola validità, per esempio, della notifica del titolo esecutivo (cartella). In altre parole, lo stesso potrebbe limitarsi a verificare la bontà della notifica della cartella di pagamento nella sua funzione di atto assimilato all’atto di precetto e, qualora la ritenga viziata, sospendere la procedura, rimettendo le parti avanti al giudice munito di giurisdizione per l’esame della legittimità del titolo stesso. Tuttavia, anche questa soluzione, sembra ostacolata dal limite, sancito proprio dall’articolo 57, della proposizione delle opposizioni regolate dall’art. 617 c.p.c., relative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo. Oltretutto, potrebbe ormai essere precluso il termine perentorio dei 60 giorni per impugnare l’atto davanti al Giudice Tributario.

D’altro canto, è opportuno ricordare come il Giudice tributario non abbia cognizione in tema di esecuzione, eccezion fatta per il caso in cui, facendo tesoro dell’insegnamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ciò non avvenga con funzione recuperatoria.

Ad ogni modo, seppure con tutte le complicazioni fin qui evidenziate, tuttavia, la posizione del contribuente, anche in questo caso, non appare, in astratto, priva di tutela in quanto, anche utilizzando l’iter logico della Corte Costituzionale, la possibilità di sospendere il giudizio e far accertare la questione dal giudice competente appare percorribile.

La questione, tuttavia, per la delicatezza e gli equilibri in gioco, non può rimanere senza una soluzione lineare.

Quella di maggior tutela sembrerebbe essere una rivisitazione dell’impianto normativo, che si risolva in una modifica dell’art. 57, distinguendo tra garanzie giurisdizionali per procedure azionate per crediti di natura tributaria e di natura non tributaria.

In ordine alle procedure per la riscossione di entrate non tributarie, le linee ispiratrici della riforma potrebbero essere così individuate:

- una distinzione tra rimedi esperibili nel contesto della giurisdizione ordinaria e della giurisdizione tributaria: il riparto di giurisdizione in ragione della natura delle pretese creditorie azionate risponde infatti ad esigenze costituzionalmente imprescindibili;

- individuazione di un unico strumento di reazione nella forma della opposizione,  a motivi illimitati tali da ricomprendere questioni di rito e di merito;

- proponibilità di detta opposizione avverso tutti gli atti della procedura di riscossione;

- riparto di competenza tra Giudice di Pace e Tribunale ratione materiae e ratione valoris: riservando al GdP le opposizioni relative a crediti per violazioni al CdS, al Tribunale le opposizioni afferenti crediti causalmente ascritte alle materie di cui all’art. 6, comma quarto, D.Lgs. 150/2011 nonché quelle di valore complessivamente superiore al limite di 15.493 euro;

- criterio di competenza territoriale determinato secondo il luogo della esecuzione (minacciata o intrapresa);

- fissazione di un termine decadenziale per la proposizione del rimedio oppositivo che, per ragioni di omogeneità con quello previsto per i ricorsi innanzi il giudice tributario (e quindi anche per dirimere questioni in caso di translatio), potrebbe essere stabilito in sessanta giorni dalla notifica dell’atto o dalla sua conoscenza effettiva;

- previsione, coessenziale ad una tutela costituzionalmente orientata, di un potere cautelare del giudice adito, subordinato all’istanza di parte ed alla ricorrenza di gravi motivi e di fondato pericolo di grave ed irreparabile danno (con abrogazione dell’art. 60 D.P.R.602/1973), di adottare misure cautelari tipiche o innominate (sospensione, inibitoria dell’espropriazione, provvedimenti indilazionabili ed urgenti) con provvedimento in forma di ordinanza (in via di urgenza e provvisoriamente, con decreto inaudita altera parte da confermarsi con ordinanza) reclamabile ex art. 669terdecies (se adottata dal Giudice di Pace, con reclamo innanzi al Tribunale);

- quanto alla regole di svolgimento del giudizio, la distinzione (in tutto omologa alle opposizioni previste dal codice di rito) tra opposizioni ad esecuzione non ancora iniziata (cioè avverso atti di riscossione prodromici al pignoramento o all’avviso di vendita ex art. 78 d.P.R. n. 602 del 1973: cartella di pagamento, avviso di mora, fermo, ipoteca) ed opposizioni ad esecuzione già iniziata: per le prime, una controversia monofasica, introdotta da ricorso diretto al giudice compente, svolgimento secondo le modalità del libro secondo del codice di procedura civile e decisione con sentenza soggetta all’ordinario regime delle impugnazioni; per le opposizioni relative ad esecuzione già promossa, un giudizio con struttura a bifasicità eventuale, con una prima fase sommaria innanzi al G.E,. finalizzata all’adozione dei provvedimenti cautelari e conclusa con ordinanza reclamabile e una seconda fase di merito, per la quale sarà necessario un nuovo atto introduttivo e regolata dalle scansioni dell’ordinario giudizio di cognizione, definita da sentenza soggetta all’ordinario regime delle impugnazioni; particolarità (espressa) di ambedue i tipi di giudizi è l’ordine del giudice (contenuto nel decreto di fissazione della prima udienza) diretto all’agente della riscossione di depositare copia del ruolo e di tutti gli atti della riscossione.

Ovviamente, infine, si ritiene di dover fare salva l’applicazione del meccanismo della translatio iudicii tra giurisdizioni differenti, assolutamente necessaria soprattutto in caso di incertezza in ordine alla natura tributaria o non tributaria del credito per il quale la procedura di riscossione è stata intrapresa.