La Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità del “blocco delle azioni esecutive” previsto con riferimento alle procedure intraprese contro Enti del servizio sanitario della Regione Calabria

Note a prima lettura sulla incostituzionalità della disposizione in materia di improcedibilità delle azioni esecutive promosse contro gli enti sanitari della Regione Calabria

È costituzionalmente illegittima la sospensione delle procedure esecutive nei confronti del sistema sanitario della Regione Calabria

Sommario:

1. Introduzione.
2. Genesi dell’art. 16-septies, d.l. n. 146 del 2021.
3. Le varie misure volte al risanamento della crisi della sanità calabrese contenute nell’art. 16-septies.
4. Le questioni rimesse al vaglio della Corte Costituzionale.
5. La decisione della Corte Costituzionale.

 

  1. Introduzione.

Con la pronuncia n. 228 del 2022, di recente pubblicazione, la Corte Costituzionale è intervenuta a dichiarare la illegittimità costituzionale dell’art. 16-septies, comma 2, lett. g), d.l. n. 146 del 2021 (rubricato: misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, in legge n. 215 del 2021.

La disposizione in questione (da leggersi comunque in relazione alle altre parti non oggetto di specifica censura: v. infra) prevede(va) quanto segue: “in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 168 del 23 luglio 2021 e al fine di concorrere all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nonché al fine di assicurare il rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento e l'attuazione del piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria (…): g) al fine di coadiuvare le attività previste dal presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le disposizioni della presente lettera si applicano fino al 31 dicembre 2025”.

 

  1. Genesi dell’art. 16-septies, d.l. n. 146 del 2021.

È opportuno chiarire, per cogliere la finalità della norma (come enunciata nell’incipit del suo testo), che, nel recente passato, la medesima Corte Costituzionale era stata chiamata a valutare la legittimità costituzionale degli artt. degli artt. 1, 2, 3, 6 e 7, d.l. n. 150 del 2020 (recante misure  urgenti  per  il rilancio del servizio sanitario  della  regione  Calabria  e  per  il rinnovo degli organi elettivi delle  regioni  a  statuto  ordinario), convertito, con modificazioni, con l. n. 181 del 2021; disposizioni che predisponevano delle misure di carattere eccezionale volte a supportare il risanamento, tramite commissario ad acta, del servizio sanitario regionale (SSR).

A loro volta, le disposizioni in questione riproducevano quelle contenute nel d.l. n. 35 del 2019, convertito, con modificazioni, con l. n. 60 del 2019, che erano state concepite, in origine, per avere una durata temporalmente limitata a 18 mesi.

Orbene, la Regione Calabria, a fronte della sostanziale reiterazione, solo dopo pochi giorni dalla scadenza del suddetto termine, delle misure emergenziali, si era doluta della violazione dell’art. 136 Cost., per asserita violazione del giudicato costituzionale “derivante dalla sentenza n. 233 del 2019, con la quale [la] Corte ha deciso i ricorsi proposti dalla Regione Calabria nei confronti di numerose disposizioni del citato d.l. n. 35 del 2019, sia nella loro formulazione originaria che in quella risultante all'esito della conversione in legge”.

Nel rigettare le questioni allora promosse, la Corte, nel 2019, aveva affermato: a) che “[l]'effettiva rispondenza delle misure adottate [...] allo scopo perseguito di ‘risanamento del servizio sanitario’ e soprattutto di tutela del ‘rispetto dei livelli essenziali di assistenza in ambito sanitario’ nella Regione Calabria nonché l'assenza di eventuali loro effetti controproducenti” avrebbero dovuto essere “attentamente monitorate da parte dello Stato, e valutate in concreto, in sede applicativa”; b) che le competenze regionali con le quali la normativa statale interferiva non erano state violate ma solo “temporaneamente ed eccezionalmente ‘contratte’, in ragione della pregressa inerzia regionale”.

Ebbene, a parere della Regione remittente, lo Stato avrebbe ecceduto tali “limiti”, dal momento che: a) avrebbe non solo dato vita a una gestione commissariale inefficiente ma anche “clamorosamente mancato” nel suddetto monitoraggio; b) dopo aver fatto “inutilmente” trascorrere il periodo di vigenza delle disposizioni dettate dal d.l. n. 35 del 2019, avrebbe quindi reiterato il precedente intervento normativo, ponendosi in “conclamata continuità” con esso.

Veniva inoltre denunciata la violazione degli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, 120 e 121 Cost, essendosi determinata, in conseguenza del (reiterato) intervento normativo, una ingiustificata contrazione - tutt'altro che temporanea e persino produttiva di effetti pregiudizievoli sulla sanità calabrese - delle competenze regionali nelle materie “organizzazione degli uffici”, “tutela della salute” e “coordinamento della finanza pubblica”.

Nel dichiarare fondata le sole questioni relative all'art. 1, comma 2, del decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150, nella parte in cui non prevede che al prevalente fabbisogno della struttura commissariale provveda direttamente lo Stato e nella parte in cui, nell'imporre alla Regione di mettere a disposizione del commissario ad acta un contingente di venticinque unità di personale, stabilisce che tale entità costituisce un “minimo” anziché un “massimo” e all'art. 6, comma 2, del d.l. n. 150 del 2020, nella parte in cui non prevede, in alternativa alla presentazione e approvazione del programma operativo di prosecuzione del piano di rientro per il periodo 2022-2023, l'approvazione del nuovo piano di rientro presentato dalla Regione ai sensi dell’art. 2, comma 88, secondo periodo, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante “disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)”, stimando inammissibili ed infondate tutte le altre, la Corte, con l’articolata pronuncia n. 168 del 2021 (cui si ricollega, sotto il profilo della ratio, l’art. 16-septies cit.), ebbe modo di evidenziare “un tale livello d'inaffidabilità della intera contabilità regionale della sanità da dover addirittura ricorrere, per tentare di ricostruirla, alla cosiddetta procedura di ‘ascolto certificato’ consistente in una dichiarazione dei Direttori Generali circa il livello dei debiti e dei crediti in capo a ciascuna Azienda Sanitaria”.

In altre parole, con la pronuncia in questione, veniva formulato al legislatore un preciso “monito”, diretto alla posizione di un sistema normativo articolato e coerente idoneo a porre rimedio a tale opacità contabile.

 

  1. Le varie misure volte al risanamento della crisi della sanità calabrese contenute nell’art. 16-septies.

In questa logica, la lett. g) – oggetto della recente dichiarazione di incostituzionalità – si colloca(va) tra le misure dirette, come detto più volte, a “dare ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 168 del 23 luglio 2021”, che quindi appare opportuno brevemente riportare:

  • la lett. a) prescrive che l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali assegni fino al 31.12.2024, a supporto del commissario per l’attuazione del piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria, il personale assunto per effetto dell’aumento di organico di cui al primo comma dell’art. 16-septies di cui si tratta;
  • la lett. b) prevede la possibilità, per gli Enti sanitari calabresi, di reclutare unità di personale a tempo determinato esperte in materia di procedimenti di controllo, liquidazione e pagamento delle fatture;
  • la lett. c) prevede che la Guardia di finanza coadiuvi le unità operative degli enti sanitari calabresi deputate al monitoraggio e alla gestione del contenzioso;
  • le lett. e) ed f) prevedono delle misure volte a garantire liquidità alla Regione, in un caso stabilendo un differimento della compensazione del saldo di mobilità extraregionale, e, nell’altro, autorizzando l’erogazione di un contributo di solidarietà.

Dunque, come si diceva, in un contesto siffatto, la lett. g) prevedeva (va) che “al fine di coadiuvare le attività previste dal presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti commerciali”:

  1. che “non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive”;
  2. che “i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio servizio sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto non producono effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri”, fino al 31.12.2025.

 

  1. Le questioni rimesse al vaglio della Corte Costituzionale.

Il Tribunale di Crotone e, con identici argomenti, quello di Cosenza, da un lato, e il Tar Calabria (quale giudice dell’ottemperanza), dall’altro, hanno dubitato della legittimità della disposizione summenzionata per contrasto (complessivamente) con gli artt. 3, 24, 111 e 113 Cost.

In particolare, il Tribunale di Crotone, a fronte della intervenuta dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 117, comma 4, d.l. n. 34 del 2020 e ss.mm., disposizione posta, a fronte dell’emergenza Covid, per perseguire, a livello nazionale, analoghe ragioni di “liquidità” in favore del Servizio sanitario, ha evidenziato, in specie, come la sostanziale reiterazione della suddetta disciplina con riferimento all’ambito regionale calabrese determinasse una violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, in considerazione della disparità di trattamento determinata tra analoghe posizioni creditorie da “un blocco sistematico in un’unica regione del territorio nazionale” delle azioni esecutive; osservava inoltre la ingiustificata contrazione del diritto dei creditori di agire in via esecutiva, da un lato, in considerazione della particolare lunghezza del periodo di efficacia temporale della disposizione e, dall’altro lato, per la mancata previsione di “misure alternative di soddisfacimento”, come richiamate, a garanzia di un equilibrato contemperamento dei diversi interessi in gioco, dalla giurisprudenza costituzionale (si v., in primo luogo, Corte Cost., 12.7.2013, n. 186, relativa al blocco delle azioni esecutive con riferimento alle Regioni commissariate in quanto sottoposte a piani di rientro dei disavanzi sanitari,  e, in secondo luogo, Corte Cost., 7.12.2021, n. 236, che, richiamandosi anche all’altra pronuncia appena citata, ha evidenziato la illegittimità di una delle proroghe dell’efficacia temporale dell’art. 117, comma 4, d.l. n. 34 del 2020 e ss.mm., norma, come detto, di tenore e contenuto analogo a quella oggetto di censura da parte dei Giudici calabresi).

 

  1. La decisione della Corte Costituzionale.

Il Giudice delle leggi, decidendo sulle questioni riunite, le ha stimate fondate con riferimento agli artt. 24 e 111 Cost.

Senza negare la eccezionale gravità della crisi della organizzazione sanitaria calabrese, tale da giustificare “in linea di principio una specifica misura provvisoria di improcedibilità esecutiva e inefficacia dei pignoramento”, non essendo irragionevole, data la straordinarietà della situazione, “che le iniziative individuali dei creditori, pur muniti di titolo esecutivo, si arrestino per un certo lasso di tempo, mentre si svolge il complesso procedimento di circolarizzazione obbligatoria dei crediti e si programmino le operazioni di cassa”, il Giudice delle leggi afferma la “sproporzione” della scelta precettiva in concreto operata, ridondante in una “eccessiva compressione del diritto di azione dei creditori e in una ingiustificata alterazione della parità delle parti in fase esecutiva”.

Nel giudicare “eccessiva” la compressione del diritto dei creditori, la Corte Costituzionale ribadisce:

  • che il diritto di procedere in via esecutiva è ben ricompreso nell’ambito applicativo dell’art. 24 Cost. (come già sostenuto in altre occasioni, specie in rapporto a disposizioni legate all’emergenza Covid: v. Corte Cost., 22.6.2021, n. 128 in relazione all’art. 54-ter, d.l. n. 18 del 2020 e ss.mm., relativo al “blocco” delle azioni esecutive sulla “prima casa”; ma v. anche, sempre di recente, Corte Cost., 26.4.2022, n. 140; cfr. inoltre, nell’ambito della giurisprudenza meno recente, Corte Cost., 6.12.2022, n. 522 e Corte Cost., 24.7.1998, n. 321);
  • che una misura che incida sull’efficacia dei titoli esecutivi di formazione giudiziale è legittima a condizione che sia temporalmente circoscritta e “compensata” dalla previsione di meccanismi “alternativi” attraverso la cui attivazione il creditore possa trovare comunque soddisfazione”.

Innanzitutto, la Corte stima come del tutto ingiustificata l’equiparazione, ai fini della prevista improcedibilità, tra titoli esecutivi aventi ad oggetto crediti di natura commerciale (in specie per forniture) e crediti di altra natura (si pensi ai titoli che riconoscano crediti di natura risarcitoria nei confronti di un ente sanitario), se è vero che “lo stesso legislatore mostra di voler finalizzare la ricostruzione contabile unicamente ai corrispettivi delle forniture di beni e servizi, oggetto di fatturazione, come si evince dal riferimento della circolarizzazione obbligatoria ai ‘fornitori sul debito iscritto fino al 31 dicembre 2020’ e dall’impiego di risorse esperte nelle procedure di controllo, liquidazione e pagamento delle fatture v. sopra quanto previsto dalla lett. b) dell’art. 16-septies cit.).

In secondo luogo, anche limitando l’attenzione ai titoli esecutivi per il recupero di crediti commerciali, la previsione di un blocco delle azioni esecutive fino a tutto il 2025 è considerata violativa del canone della proporzionalità, siccome “per quanto complesse, le operazioni di riscontro devono essere svolte in un lasso di tempo più breve, anche mediante un adeguato impiego di risorse umane, materiali e finanziarie, che lo stato deve garantire alla struttura commissariale” (v. in questo senso, ancora, la sentenza n. 168 del 2021, della cui genesi si è detto supra); tra l’altro tale disposizione si mostra viepiù eccessiva se si considera che il comma 3 dell’art. 16-septies (non oggetto di censura) prevede una sostanziale ultrattività della norma anche per l’ipotesi in cui la sanità calabrese esca dal regime commissariale.

In terzo ed ultimo luogo, come anticipato, manca la previsione di meccanismi “compensativi” in favore dei creditori muniti di titolo, in tal senso non soccorrendo le misure dirette a garantire maggiore liquidità stabilite dalle lett. e) ed f) della disposizione censurata, siccome non accompagnate dalla previsione di vincoli di destinazione in favore di tali creditori.

In definitiva, “l’omissione di riconoscibili percorsi di tutela alternativa finisce per subordinare il pagamento dei fornitori a determinazioni amministrative non verificabili, con il rischio di situazioni apparentemente paradossali, come nel caso in cui resti sospeso il pagamento di un credito assistito da titolo esecutivo non più contestabile con i mezzi ordinari di impugnazione e sia viceversa soddisfatto un credito per il quale il titolo esecutivo sia ancora sub iudice o manchi del tutto”.

La pronuncia si conclude quindi con una indicazione al legislatore laddove, nell’esercizio della sua discrezionalità, intendesse (re) introdurre un limite all’esercizio dell’azione esecutiva: ciò dovrà avvenire solo qualora “risulti indispensabile in rapporto all’eccezionalità dei presupposto” e sempre “osservando i sopra enunciati limiti, circa la platea dei creditori interessati, l’obiettività delle procedure e la durata della misura, e tenendo altresì conto degli effetti medio tempore prodottisi”.

 

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