Cass. SS. UU. 26/05/1998, n. 5233,

FATTI DI CAUSA

1. Con ricorso dell'11 agosto 1995 al pretore di Torre Annunziata Tizia esponeva: - che era proprietaria dell'appartamento sito in via T., concesso in locazione a Caio; - che il suddetto pretore aveva emesso, in data 26 ottobre 1983, convalida di licenza per finita locazione al 31 dicembre 1983 con esecuzione dello sfratto al 2 gennaio 1986; - che su sua dichiarazione di urgente necessità la Commissione consultiva, istituita presso la Prefettura di Napoli ai sensi dell'art. 4 della  legge n. 61 del 1989, aveva concesso il nulla osta all'assistenza della Forza Pubblica per l'esecuzione dello sfratto a far tempo dal 30 luglio 1995; - che, peraltro, su istanza del Caio, il suddetto provvedimento era stato revocato.

 2. Ciò premesso, la Tizia proponeva opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso la revoca del nulla osta, denunciandone l'illegittimità e chiedendo la sospensione di tale provvedimento.  Costituitosi l'opposto e concessa, con decreto 18/10/95, l'invocata sospensione, l'adito pretore, con sentenza 23 gennaio 1996, accoglieva l'opposizione e, disapplicato per illegittimità il provvedimento di revoca di cui sopra, ordinava al competente Ufficiale Giudiziario di procedere all'esecuzione stessa e compensava le spese giudiziali. Premesso che l'opposizione era ammissibile, il suddetto Giudice affermava che il provvedimento di revoca, essendo viziato da eccesso di potere e violazione di legge, andava disapplicato.

3. Ha proposto ricorso per cassazione il Caio, sulla base di due motivi, con il primo dei quali ha contestato la giurisdizione dell'A.G.O.

L'intimato non si è costituita in questo grado.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente ribadisce l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito affermando che il potere attribuito alla P.A. di concedere o meno l'assistenza della Forza Pubblica (d'ora innanzi F.P.) per l'esecuzione degli sfratti, essendo volto a tutelare in via primaria interessi di carattere generale, incide su posizioni soggettive private di mero interesse legittimo, e si estrinseca in atti amministrativi di natura discrezionale, che la stessa Amministrazione può ben revocare in via di autotutela e la cui eventuale illegittimità può essere fatta valere solo davanti al giudice amministrativo. Aggiunge il Caio che ove, al contrario, a tale provvedimento dovesse riconoscersi natura giurisdizionale, si porrebbe la questione della legittimità costituzionale dell'art. 3, primo, secondo e terzo comma, della legge n. 61 del 1989, attesa l'attribuzione ad un'autorità amministrativa (il prefetto) di funzioni giurisdizionali in contrasto con l'art. 102 Cost., che conferisce l'esercizio di tali funzioni alla sola magistratura ordinaria. La tesi del ricorrente, pur avendo trovato un certo seguito sia in dottrina che fra i giudici di merito, non appare condivisibile. Giova premettere che, al fine di fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative, è stato disposto che l'assistenza della F.P. avvenga secondo criteri stabiliti dal prefetto, in relazione a quanto indicato da una speciale commissione (composta da rappresentanti del prefetto, del sindaco, delle organizzazione ed associazioni più rappresentative degli inquilini, dei proprietari, dei lavoratori e degli imprenditori nonché dai rappresentanti dell'Ance, degli enti assicurativi e previdenziali e dell'Iacp), che fornisce periodicamente al Prefetto il suo parere sui criteri da adottare "tenuto conto della generale situazione abitativa della provincia e delle richieste di esecuzione presentate all'ufficiale giudiziario (artt. 3, 4 e 5 della legge n. 61 del 1989).

Ora, di fronte a siffatto quadro normativo, questa Corte ha già avuto occasione di affermare, con la sentenza 19 novembre 1994 n. 9803: 

- che in base all'art. 3 della legge cit. il Prefetto ha il compito di dettare i criteri di ordine generale per l'impiego della F.P., ma non di decidere caso per caso, in relazione al singolo sfratto, se debba essere o meno assegnata la F.P. richiesta dall'ufficiale giudiziario;

- che, cioè, il potere di graduazione attiene ad una preventiva regolamentazione di un'attività di collaborazione alla vera e propria esecuzione forzata, dettata in via preventiva e nell'esercizio di una funzione che rimane anche sostanzialmente di natura amministrativa, senza potere, tra l'altro, incidere direttamente sui singoli procedimenti esecutivi se non attraverso i criteri generali preventivamente stabiliti e che, quindi, non comporta alcun esame del titolo esecutivo, restando attribuito al giudice dell'esecuzione, ove necessario, il controllo sull'osservanza dei criteri generali indicati dal Prefetto; 

- che, pertanto, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge cit. (riproposta negli stessi termini anche nel presente. giudizio) è manifestamente infondata, poiché tale disposizione attribuisce al prefetto non l'esercizio di alcuna funzione giurisdizionale, in contrasto con l'art. 102 Cost., bensì l'adozione di provvedimenti aventi carattere meramente ausiliario e strumentale rispetto a quelli di natura autenticamente giurisdizionale rientranti nel processo di esecuzione forzata per rilascio. Con particolare riguardo, poi, al problema del riparto della giurisdizione, è stato altresì statuito che nel caso in cui la parte impugni innanzi al Tribunale amministrativo regionale il provvedimento con il quale l'apposita commissione prefettizia autorizzi l'assistenza della forza pubblica nell'esecuzione dello sfratto in danno della parte stessa, adducendo a sostegno motivi afferenti alla concreta esecuzione dello sfratto (art. 615 c.p.c.), o alle difficoltà sorte nel corso dell'esecuzione (art. 610 c.p.c), correttamente il giudice amministrativo declina la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 26 giugno 1996 n. 5894; in senso conforme sul punto Cass., Sez. Un., 16 dicembre 1996 n. 11214 ha ribadito che per individuare la giurisdizione in ordine all'impugnazione del provvedimento che autorizzi l'assistenza della F.P. occorre esaminare i motivi addotti). E se quest'ultima affermazione, nella sua genericità, suscitasse il dubbio di un richiamo surrettizio alla superata teoria della c.d. prospettazione, per dissiparlo sarebbe sufficiente esaminare la motivazione della sentenza per rilevare che sono stati ritenuti "motivi ... afferenti alla concreta esecuzione dello sfratto" profili di vera e propria illegittimità del provvedimento di concessione della F.P. in relazione alle contrapposte situazioni delle parti (istruttoria insufficiente, erronee dichiarazioni del locatore, ecc.). Ora, agli esposti principi conviene fare riferimento, per richiamarli e confermarli, in una con la giurisprudenza - ordinaria ed amministrativa - di gran lunga prevalente, ancorché la peculiarità della fattispecie suggerisca qualche ulteriore approfondimento. Va in primo luogo ribadito che già nella stessa dizione della formula esecutiva ( art. 475 c.p.c., terzo comma: "comandiamo a tutti gli ufficiali giudiziari che ne siano richiesti ... di mettere ad esecuzione il presente titolo ... e a tutti gli ufficiali della forza pubblica di concorrervi, quando ne siano legalmente richiesti") si riscontra un vero e proprio comando alla F.P. di prestare assistenza, ove richiesta dall'ufficiale giudiziario chiamato a portare ad esecuzione la sentenza e, quindi, ad attuare concretamente il "dictum" del giudice. Pertanto la prestazione della F.P. si configura non come un provvedimento discrezionale, bensì come un vero e proprio atto dovuto da parte dell'amministrazione di polizia, atto che, necessariamente e naturalmente, si inserisce, diventandone parte integrante, nel procedimento giurisdizionale di esecuzione forzata. In questo procedimento le posizioni delle parti sono di vero e proprio diritto soggettivo perfetto: da un lato, il diritto del locatore di riottenere la disponibilità della "res locata", dall'altro il diritto del conduttore di riconsegnarla soltanto secondo le modalità ed i tempi stabiliti dalla legge e l'eventuale lesione di tali diritti non può essere fatta valere se non davanti al giudice dell'esecuzione. In particolare, nell'ambito dell'intervento dell'autorità amministrativa, sono ravvisabili tre atti, distinti e pur collegati: il parere della surricordata Commissione consultiva che, in quanto tale, non è idoneo a ledere alcuna posizione soggettiva tutelabile in via giudiziaria; il decreto prefettizio che stabilisce i criteri generali per l'autorizzazione all'assistenza della F.P., indicando altresì le priorità per gruppi di provvedimenti; infine, l'atto specifico con il quale viene concessa la F.P. per attuare, nel singolo caso concreto, l'ordine di rilascio contenuto nel provvedimento giurisdizionale. Ora, anche se riguardo ai provvedimenti prefettizi di determinazione dei criteri generali possa concepirsi la tesi di considerarli quali atti amministrativi, nei cui confronti sussisterebbero solo situazioni di interesse legittimo tutelabili davanti al giudice amministrativo (tesi agevolmente superabile ove si acceda all'attribuzione, a tali provvedimenti, di un carattere strumentale ed ausiliario rispetto a quelli prettamente giurisdizionali del processo esecutivo e la cui eventuale illegittimità non è rilevante "ex se": cfr. Cass. n. 9803 del 1994 cit.), certamente tale impostazione non vale nei confronti dell'atto ultimo di concessione o diniego della F.P., atto assolutamente dovuto e privo di discrezionalità amministrativa, dovendosi riconoscere all'autorità di polizia - come si vedrà meglio nell'esame del secondo motivo - esclusivamente un margine limitato di discrezionalità tecnica, nella scelta del momento concreto in cui prestare la propria assistenza, atteso che le forze di polizia non sono adibite esclusivamente a tale fine, ma hanno una molteplicità di compiti da svolgere, e che la possibilità effettiva del loro intervento può essere condizionata da vari fattori, tra i quali va annoverato il particolare momento sociale in cui versa la città od il quartiere nel quale lo sfratto deve essere eseguito. Si tratta, comunque, di un momento del complessivo procedimento esecutivo, la cui eventuale illegittimità, impingendo in posizione di diritto soggettivo, trova il suo giudice naturale nel giudice dell'esecuzione e può essere contestata solo con il rimedio dell'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., secondo comma.

Concludendo, il primo motivo va rigettato, con conseguente dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario e riconoscimento dell'ammissibilità della opposizione come sopra proposta.

Con il secondo mezzo il Caio, denunciando la violazione dell'art. 3, primo comma, della legge n. 61 del 1989, degli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 2248 del 1865, all. E, contesta nel merito la pronuncia pretorile laddove ha negato all'amministrazione di polizia il potere di revocare, in sede di autotutela, il provvedimento di concessione della F.P., salvo che la revoca non sia motivata "da una attuale indisponibilità della forza pubblica".

Neppure questa censura coglie nel segno. Va al riguardo ricordato che la locatrice Tizia, la quale aveva fatto la dichiarazione di necessità per le esigenze abitative del figlio nubendo ottenendo la concessione della F.P. a partire dal 30 luglio 1995, ha proposto opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso il sostanziale blocco della procedura esecutiva conseguente al telefax del 2 giugno 1995 con il quale l'Ufficio sfratti della Prefettura di Napoli aveva comunicato all'Ufficio esecuzioni della Pretura di Torre Annunziata ed al locale Commissariato di P.S. che, in data 1 giugno 1995, la Commissione consultiva di cui all'art. 4 della legge n. 61 del 1989 cit. aveva espresso parere favorevole alla revoca del provvedimento di concessione della F.P. Ora, da un lato va osservato che nessuna norma attribuisce alla suddetta Commissione, a cui spettano poteri consultivi in ordine alla determinazione dei criteri generali da fornire al Prefetto per l'impiego della F.P., il potere di interferire con pareri su singole specifiche procedure di sfratto; dall'altro, che una volta concesso il nulla osta per l'assistenza della F.P. a seguito della riconosciuta eseguibilità dello sfratto, il provvedimento di concessione, trattandosi ormai di atto dovuto privo di discrezionalità amministrativa, può essere sospeso o differito soltanto per motivi tecnici (impossibilità o difficoltà o inopportunità di fornire materialmente la F.P.), non già "per motivi di merito riguardanti - ad esempio - la inesistenza della urgente necessità dedotta dal locatore a norma dell'art. 3 della legge n. 61 del 1989", come esattamente affermato dal pretore campano. Ogni questione, infatti, attinente all'esistenza od al sopravvenuto mutamento delle condizioni necessarie per la concessione dell'assistenza della F.P. deve essere sollevata davanti al giudice dell'esecuzione, competente a risolverla ai sensi degli artt. 610, 615 e 617 c.p.c.  Nella specie, la pretesa revoca del nulla osta è stata disposta, da parte dell'autorità amministrativa, a seguito di una nuova e diversa valutazione della dichiarazione di necessità presentata dalla locatrice, non già per circostanze di carattere generale inerenti alle concrete modalità di utilizzazione della F.P.; e poiché si tratta comunque di un atto amministrativo viziato - per quanto sopra detto - da violazione di legge ed incompetenza, e tale da incidere, pregiudicandola, sulla posizione di diritto soggettivo della Tizia, legittimamente è stato disapplicato dal giudice adito, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 2248  del 1865, all. E.

 Anche il secondo motivo va, pertanto, rigettato.

 Non vi è luogo a pronuncia sulle spese di questo grado, non essendosi costituito la parte intimata.

P.Q. M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; nulla per le spese.

Così deciso in Roma, il 27 marzo 1998, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione.

DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 26 MAGGIO 1998.

Primo Presidente Vittorio SGROI,  rel.  Michele VARRONE